Hund und Halter e.V.
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Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht Verkündet am: 29. Mai 2001 Aktenzeichen: 4 K 8/00 IM NAMEN DES VOLKES Urteil In dem
Normenkontrollverfahren Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwältin
Marion Oberender, Glückstadt, Verfahrensbevollmächtigte:
Rechtsanwälte Kubicki, Dr. Graf Kerssenbrock, Hundertmark und Docters, Kiel, Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt Martin Hanske, Hannover, Antragsteller, gegen das
Land Schleswig-Holstein, endvertreten durch das Innenministerium des Landes
Schleswig-Holstein, Düsternbrooker Weg 92, 24105 Kiel, Antragsgegner, wegen Gültigkeit der
Landesverordnung zur Abwehr der von Hunden ausgehenden
Gefahren (Gefahrhundeverordnung vom
28.06.2000) hat
der 4. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts in Schleswig
auf die mündliche Verhandlung vom 29. Mai 2001 durch den Vizepräsidenten des
Oberverwaltungsgericht Nissen, den Richter am Oberverwaltungsgericht Gaßmann,
den Richter am Oberverwaltungsgericht Voswinkel sowie die ehrenamtlichen
Richterinnen Kehl und Nehl für Recht erkannt: Die
§§ 3 Abs. 1; 3 Abs. 2 Nr. 1, soweit auf rassespezifische Merkmale abgestellt
wird; 4 Abs. 1 Satz 1, soweit auf das befriedete Besitztum der Hundehalterin
oder des Hundehalters abgestellt wird; 4 Abs. 4 Satz 1, soweit Hunde im Sinne
des § 3 Abs. 1 betroffen sind, und Satz 2 der Landesverordnung zur Abwehr der
von Hunden ausgehenden Gefahren vom 28. Juni 2000 werden für nichtig erklärt. Im
Übrigen werden die Normenkontrollanträge zurückgewiesen. Soweit
nicht im Beschluss vom 24. April 2001 geregelt, werden die Kosten des
Verfahrens wie folgt verteilt: Der
Antragsgegner trägt die Gerichtskosten zu 9/11, die außergerichtlichen Kosten
der Antragsteller zu 1) bis 7) und 12) insgesamt sowie die außergerichtlichen
Kosten der Antragsteller zu 8) bis 11) zur Hälfte. Die Antragsteller zu 8) bis
11) tragen 2/11 der Gerichtskosten und die Hälfte ihrer außergerichtlichen
Kosten. Sie tragen weiterhin 2/11 der außergerichtlichen Kosten des
Antragsgegners; seine übrigen außergerichtlichen Kosten trägt der Antragsgegner
selbst. Die
Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Dem jeweiligen
Vollstreckungsschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe der erstattungsfähigen Kosten abzuwenden, wenn
nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung in gleicher
Höhe Sicherheit leistet. Die
Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand: Die
Parteien streiten um die Rechtmäßigkeit im Einzelnen benannter Bestimmungen der
vom Antragsgegner erlassenen Landesverordnung zur Abwehr der von Hunden
ausgehenden Gefahren (Gefahrhundeverordnung) vom 28. Juni 2000 (GVOBI.
Schleswig-Holstein, Seite 533 bis 537 samt Berichtigung Seite 549). Die
Antragsteller zu 1) bis 6) und 12) halten alle mindestens einen American
Staffordshire Terrier im Alter zwischen 12 Wochen und 7 Jahren zum Zeitpunkt
der Antragstellung. Die Hunde sind sämtlich haftpflichtversichert und bisher
nicht auffällig geworden. Teilweise haben die Hunde Gehorsams- und
Teamprüfungen abgelegt. Der Hund der Antragstellerin zu 5) wurde mehrfach
ausgestellt und bewies sich als sozial sicher auch auf engem Raum. Die
Antragsteller zu 1) und 2) setzen ihre Hunde als Reitbegleithunde ein. Als
einziger der Antragsteller hält der Antragsteller zu 7) mehrere Staffordshire
Bullterrier. Gleichzeitig ist er Züchter dieser Rasse unter Oberhoheit des
Vereins für Deutsches Hundewesen (VDH). Die Zucht stellt strenge Anforderungen
an die Tiere: Es dürfen lediglich wesensfeste, gesunde Tiere zur Zucht
eingesetzt werden. Tiere, die durch Aggressivität auffallen, sind von der Zucht
nach den Richtlinien des VDH ausgeschlossen. Die Hunde haben erhebliche
Erfolge erzielt und sind angemeldet, versichert und versteuert. Der
Antragsteller besitzt eine Züchtererlaubnis. Die
Antragsteller zu 8) bis 11) halten Hunde, die nach § 3 Abs. 1
Gefahrhundeverordnung als gefährlich gelten. Das
Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein hat am 28. Juni 2000 die
Landesverordnung zur Abwehr der von Hunden ausgehenden Gefahren
(Gefahrhundeverordnung) erlassen, die in ihren §§ 3 bis 5 und 7 unter anderem
Folgendes vorsieht: "§ 3 Gefährliche Hunde (1)
Gefährliche Hunde im Sinne dieser Verordnung sind Hunde folgender Rassen oder
Gruppen sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen Hunden: 1. American Pitbull Terrier, 2. American Staffordshire Terrier, 3.Staffordshire Bullterrier, 4. Bullmastiff, 5. Bullterrier, 6. Dogo Argentino, 7. Fila Brasileiro, 8. Kaukasischer Ovtscharka, 9. Mastiff, 10.
Mastino Espanol, 11.
Mastino Napolitano, (2)
Als gefährliche Hunde im Sinne dieser Verordnung gelten ferner: 1 . Hunde, die durch rassespezifische Merkmale,
Zucht, Haltung, Ausbildung oder Abrichten eine über das natürliche Maß hinausgehende
Kampfbereitschaft, Angriffslust, Schärfe oder eine andere in ihrer Wirkung
vergleichbare, Mensch oder Tier gefährdende Eigenschaft, insbesondere Beißkraft
und fehlende Bisslösung, besitzen. 2. Hunde, die einen Menschen gebissen haben,
sofern dies nicht zur Verteidigung anlässlich einer strafbaren Handlung
geschah, 3. Hunde, die außerhalb des befriedeten
Besitztums der Hundehalterin oder des Hundehalters wiederholt in
gefahrdrohender Weise Menschen angesprungen haben, 4. Hunde, die ein anderes Tier durch Biss geschädigt
haben, ohne selbst angegriffen worden zu sein, oder die einen anderen Hund
trotz dessen erkennbarer artüblicher Unterwerfungsgestik gebissen haben, und 5. Hunde, die durch ihr Verhalten gezeigt haben,
dass sie unkontrolliert Wild, Vieh oder andere Tiere hetzen oder reißen. (3)
Über das Vorliegen der Voraussetzungen des Absatzes 2 entscheidet die örtliche
Ordnungsbehörde. Zur Prüfung, ob es sich um einen gefährlichen Hund nach Absatz
1 oder Absatz 2 Nr. 1 handelt, kann die örtliche Ordnungsbehörde eine
Vorführung des Hundes bei einer Tierärztin oder einem Tierarzt auf Kosten der
Hundehalterin oder des Hundehalters anordnen. Sie kann bei gefährlichen Hunden
die unveränderliche Kennzeichnung durch Tätowierung mit dem Großbuchstaben -
"G" - im linken Ohr oder im linken Hinterschenkel anordnen. (4) Hunde dürfen nicht durch Zuchtauswahl, Aufzucht, Haltung oder Ausbildung
zu gefährlichen Hunden im Sinne des Absatzes 2 herangebildet werden. (5)
Gefährliche Hunde sind so zu halten, dass sie das befriedete Besitztum nicht
gegen den Willen der Hundehalterin oder des Hundehalters verlassen können.
Alle Zugänge zu dem befriedeten Besitztum sind durch deutlich sichtbare
Warnschilder mit der Aufschrift "Vorsicht gefährlicher Hund!" oder
"Vorsicht bissiger Hund!" kenntlich zu machen. § 4 Leinen- und Maulkorbzwang (1)
Gefährliche Hunde sind außerhalb des befriedeten Besitztums der Hundehalterin
oder des Hundehalters an der Leine zu führen. Leine, Halsband und Halskette
müssen so beschaffen sein, dass der Hund sicher gehalten werden und keine
Gefahr von dem Hund ausgehen kann" die Leine darf höchstens zwei Meter
lang sein. (2)
Die Anleinpflicht nach Absatz 1 gilt nicht in den als Hundeauslaufgebiet
gekennzeichneten Gebieten, wenn der Hund einen das Beißen verhindernden
Maulkorb trägt. (3)
An der Leine zu führen sind ferner alle Hunde, die mitgeführt werden 1. bei öffentlichen Versammlungen, Aufzügen,
Volksfesten und sonstigen Veranstaltungen mit Menschenansammlungen, 2. bei Mehrfamilienhäusern auf Zuwegen, in
Treppenhäusern, in Fluren oder sonstigen von der Hausgemeinschaft gemeinsam
genutzten Räumen, 3. in Gaststättenbetriebe, in Einkaufszentren,
in Fußgängerzonen und in Haupteinkaufsbereiche, 4. in der Allgemeinheit zugänglichen,
umfriedeten oder anderweitig begrenzten Park-, Garten- und Grünanlagen, 5. in Sportanlagen und auf
Zelt- und Campingplätzen, 6. in öffentlichen
Verkehrsmitteln, 7. auf Friedhöfen, 8. auf Märkten sowie Messen
und 9. in
Naturschutzgebieten, soweit diese Flächen betreten werden dürfen. (4)
Gefährliche Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 sowie Abs. 2 haben
außerhalb des befriedeten Besitztums sowie in Treppenhäusern, in Fluren und
auf Zuwegungen von Mehrfamilienhäusern einen das Beißen verhindernden Maulkorb
zu tragen. Gleiches gilt für gefährliche Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 4
bis 11, bei denen die Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 festgestellt wurden. § 5 Untersagung des Haltens, Einziehung oder Tötung von Hunden Die
örtliche Ordnungsbehörde kann das Halten eines gefährlichen Hundes untersagen
oder die Einziehung oder Tötung eines gefährlichen Hundes anordnen, wenn
Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass durch die Haltung eine Gefahr für
Leben oder Gesundheit von Menschen oder Tieren ausgeht. Eine derartige Gefahr
ist insbesondere anzunehmen, wenn 1. es sich um einen gefährlichen Hund handelt
und dieser von einer Person gehalten wird, die nicht die notwendige Eignung für
die Haltung oder die Führung von gefährlichen Hunden besitzt, 2. die Hundehalterin oder der Hundehalter
entgegen § 6 ausbildet, oder 3. die Hundehalterin oder der Hundehalter den
nach dieser Verordnung bestehenden Verpflichtungen oder den Anordnungen und
Auflagen der örtlichen Ordnungsbehörde nicht nachkommt. (- - -) § 7 Sachkunde (1)
Sachkundig ist eine Person, die über die Kenntnisse und Fähigkeiten verfügt,
einen gefährlichen Hund jederzeit so zu halten und zu führen, dass von diesem
keine Gefahr für Menschen, Tiere oder Sachen ausgeht. (2)
Die örtliche Ordnungsbehörde kann für die Prüfung der Sachkunde anordnen, dass
die Hundehalterin oder der Hundehalter eine Sachkundebescheinigung oder eine
Sachkundeprüfung a)
beim Verband für das Deutsche Hundewesen e.V. (VDH) oder b) bei einer anderen
Einrichtung, die sich auf die Hundeausbildung spezialisiert hat, erbringt. Die
Sachkunde ist für jeden gefährlichen Hund gesondert zu prüfen." Die
Antragsteller wenden sich mit ihren Normenkontrollanträgen vom 21. August 2000
(Antragsteller zu 1), 2) und 4)), 17. November 2000 (Antragstellerin zu 5) -
Aktenzeichen bei Antragstellung 4 K 16/00), 25. Oktober 2000 (Antragstellerin
zu 6) - Aktenzeichen bei Antragstellung 4 K 14/00), 22. Dezember 2000
(Antragsteller zu 7) - Aktenzeichen bei Antragstellung 4 K 18/00) 13. November
2000 (Antragsteller zu 8) bis 11) - Aktenzeichen bei Antragstellung 4 K 15100)
sowie vom 07. Dezember 2000 (Antragsteller zu 12) - Aktenzeichen bei
Antragstellung 4 K 17/00) gegen die Gefahrhundeverordnung. Sie
sind der Auffassung, die Gefahrhundeverordnung verstoße insbesondere gegen die
Verfassungsgrundsätze des Bestimmtheitsgebots, der Verhältnismäßigkeit, des
Willkürverbots, und sie greife in ihr Grundrecht auf allgemeine
Handlungsfreiheit aus ArL 2 Abs. 1 GG sowie in ihre Eigentumsfreiheit aus Art.
14 Abs. 1 GG ein. Im Einzelnen tragen sie dazu vor: Die
Unbestimmtheit des § 3 Gefahrhundeverordnung ergebe sich zum einen aus dem
Begriff "Rasse". Er sei für sich kein feststehender Begriff, der auch
keine Anknüpfung für Vollstreckungsmaßnahmen biete. Lediglich die Züchtung nach
Verbandsvorgaben könne als Rasse bezeichnet werden, wo hingegen die
Bezeichnung in der Bevölkerung allenfalls minimale Anforderungen umfasse. Dies
führe notgedrungen zu willkürlichen Entscheidungen der zuständigen Behörden
vor Ort. Auch die Einbeziehung von Kreuzungen verhindere willkürliche
Entscheidungen nicht, da die Erkennbarkeit nach dem äußeren Erscheinungsbild
eingeschränkt oder unmöglich sei und die Halter selbst oft keine hinreichende
Kenntnis hätten. Die
Wendung "in gefahrdrohender Weise anspringen" könne nur subjektiv
beurteilt werden, denn insbesondere Junghunde verhielten sich artgerecht, wenn
sie Personen anspringen. Sicherlich könne dies für bestimmte Personen,
insbesondere Gehbehinderte oder ältere Leute und kleine Kinder, gefährlich
sein. Diese Gefahr gehe aber auch von anderen größeren Hunden aus. Dieser Fall
könne indes nicht gemeint sein. § 3
Gefahrhundeverordnung sehe keine Ausnahmen durch einen Negativtest für den Hund
vor und sei daher unverhältnismäßig. § 4
Gefahrhundeverordnung sei unverhältnismäßig, da der Halter nach dieser
Bestimmung verpflichtet sei, dem Hund auch bei kurzen Besuchen in fremden
Häusern Leine und Maulkorb anzulegen. Innerhalb des Hauses sei aber die
öffentliche Sicherheit nicht mehr betroffen, so dass es insbesondere an der
Erforderlichkeit fehle. § 3
Gefahrhundeverordnung führe zu Ungleichbehandlungen sowohl von
unterschiedlichen Rassen als auch innerhalb einer Rasse. Da bisher keine
Untersuchungen zu den Fragen vorlägen, ob eine gesteigerte Gefährlichkeit sich
aus dem höheren Gewicht oder einer besonders ausgeprägten Muskulatur oder der
Sprungkraft ergebe, und welche Rassen über ein besonderes Beißvermögen
verfügten, könne es keine gefährlichen Rassen an sich geben. Vielmehr sei die Gefährlichkeit
rasseneutral und individuell zu bestimmen. Das Abstellen auf eine statistische
Häufigkeit von Schäden sei unzuverlässig, da längst nicht alle
Beißzwischenfälle Zur Anzeige kämen und keine Untersuchung ihrer Ursache
erfolge. Das
Kampfhundeimage sei kein taugliches Unterscheidungskriterium, da Kampfhunde von
bestimmten Personen gehalten würden, die die Hunde als Kampf- und Drohmittel
wie eine Waffe einsetzten. Die Wahl der Rassen durch diese Personen unterliege
einem ständigen Wandel. Überdies komme es wegen fehlenden Zahlenmaterials über
die Hundehalter auf die subjektive Einschätzung und den persönlichen
Erfahrungshorizont des Beurteilenden an. Der
Leinen- und Maulkorbzwang führe dazu, dass bisher ausgeübte Sportarten nicht
mehr durchgeführt werden könnten, da Leine und Maulkorb das Tier behinderten
oder bestimmte Sportarten nur völlig ohne Halsband und Leine ausgeübt werden
könnten. Das Tier werde in seiner natürlichen Entwicklung unverhältnismäßig
gehemmt, wodurch Störungen verursacht würden, die es auf Dauer tatsächlich
unberechenbar machen könnten. Eine Stigmatisierung durch
Warnschilder sei nicht zu rechtfertigen, da die Annahme einer rassespezifischen
Gefährlichkeit wissenschaftlich nicht zu halten sei und im Wesentlichen auf
einer unreflektierten Übernahme bayerischer Regelungen beruhe. Sowohl
Einziehung wie auch Tötung stellten für den Halter eine Enteignung dar, da
unabhängig davon, ob der Halter später den Kadaver zurückerhalte, in der
Tötung jedenfalls eine vollständige Entziehung des Tierwertes liege. Dies
erfolge nicht aufgrund hinreichender Gründe des Allgemeinwohls. Eine
Entschädigung sei weder im Landesverwaltungsgesetz noch in der
Gefahrhundeverordnung vorgesehen, was gegen Art. 14 Abs. 3 GG verstoße. Das
ständige Tragen des Maulkorbs und einer Leine schränke das Tier in seinem
natürlichen Bewegungsbedürfnis übermäßig ein und behindere das
"Schnuppern", eine artgerechte Kontaktaufnahme sowie die einzige
Möglichkeit, die Körpertemperatur durch "Hecheln" abzubauen, in
einer Weise, die ihm vermeidbare Leiden zufüge. Dies gelte insbesondere, wenn
weit und breit kein Konfliktpotential zu erkennen sei. Die Erforderlichkeit sei
nicht gegeben, wenn bereits ein Zuwiderhandeln bei einem völlig harmlosen Hund
zu Einziehung oder gar Tötung des Tieres führen könne. Die Möglichkeit der
Tötungsanordnung nach § 5 Gefahrhundeverordnung verstoße gegen § 1 Satz 2
Tierschutzgesetz, da diese Regelung an das Halterverhalten anknüpfe und dieses
zum Anlass für die Tötung nehme. Dies reiche als vernünftiger Grund im Sinne
des § 1 Satz 2 Tierschutzgesetz nicht aus. Darüber hinaus widerspreche die
Regelung § 16 a Nr. 2 Tierschutzgesetz, indem die Gefahrhundeverordnung keine
Veräußerung des Tieres an einen anderen Halter vorsehe. Es
fehle zudem an einer wirksamen und sorgfältigen Tatsachenermittlung sowie an
vertretbaren Einschätzungen als Grundlage für die strittigen Regelungen der
Gefahrhundeverordnung. Der Antragsgegner könne sich nicht auf fehlende Erfahrungen und Kenntnisse berufen. Namhafte Wissenschaftler,
Tierschützer und Verbände hätten ihre Unterstützung angeboten. Die
Verordnung erfasse unzulässigerweise auch Hunde, die vor ihrem Inkrafttreten
angeschafft worden seien und sehe weder Übergangsfristen noch eine
Entschädigung für die entstehenden Belastungen vor. Die Antragsteller zu 1), 2), 4) bis 7) und
12) beantragen jeweils, die
Landesverordnung zur Abwehr der von Hunden ausgehenden Gefahren
(Gefahrhundeverordnung) des Innenministeriums vom 28. Juni 2000 (GVOBL Schl.-H.
2000, S. 533, ber.S. 549) für nichtig zu erklären hinsichtlich ihrer folgenden
Regelungen: § 3 Abs. 1; § 3 Abs. 2, soweit der Begriff rassespezifische Merkmale"
benannt ist; § 3 Abs. 2 Ziffer 4; § 3 Abs. 2 Ziffer 5; § 3 Abs. 3 Satz 2,
soweit lediglich als "Kann" -Bestimmung geregelt; § 3 Abs. 3 Satz 3;
§ 4 Abs. 1 Satz 1, soweit allein eine Befreiung vom Leinenzwang auf dem befriedeten
Besitztum "der Hundehalterin oder des Hundehalters" zugelassen wird;
§ 4 Abs. 4, soweit gefährliche Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 aufgeführt
sind; § 5, § 7 Abs. 2. Die
Antragsteller zu 8) bis 11) beantragen jeweils, die
§§ 3, 4 und 5 der Landesverordnung zur Abwehr der von Hunden ausgehenden
Gefahren (Gefahrhundeverordnung) des Innenministeriums vom 28. Juni 2000
(GVOBI. 2000, 533, ber.S. 549) für nichtig zu erklären. Der
Antragsgegner beantragt, die
Anträge zurückzuweisen. Er
ist der Auffassung, die Verordnung sei unter allen von den Antragstellern
vorgetragenen Gesichtspunkten rechtmäßig. Im Einzelnen trägt er dazu folgendes vor: Die
Voraussetzungen einer abstrakten Gefahr durch gefährliche Hunde lägen wegen der
Folgen von Beißzwischenfällen und Körperverletzungen vor. Bestimmte
Hunderassen hätten ein Potential zur Erzeugung des gefährlichen Hundes; die
einen aufgrund ihrer Masse, die anderen aufgrund ihres Mutes. Dabei folge die
Gefahr latent auch daraus, dass bestimmte Hunderassen von Personen gehalten
würden, die nicht die Gewähr für eine gefahrloses Verhalten der Tiere böten.
Die Verordnung verfolge daher das Ziel, Passanten Schutz vor Gefährdungen oder
Belästigungen durch unberechenbares Verhalten frei laufender Hunde beim
Umherjagen, Schnappen, Anspringen, Nachrennen und Beschnüffeln zu bieten und
insbesondere Kinder und ältere Menschen sowie Personen, die gegenüber Hunden
besonders ängstlich seien, zu schützen. Die Lebenserfahrung zeige, dass es
infolge von Fehlreaktionen anderer Personen gegenüber großen Hunden zu
Schädigungen dieser Personen kommen könne und komme. Um der finalen
Staatsaufgabe der Gefahrenabwehr von so hochrangigen Rechtsgütern wie Leben und
Gesundheit von Menschen gerecht zu
werden, sei angesichts der besonderen Gefährlichkeit ein Gegenbeweis nicht zu
verantworten. Auf den Einzelfall komme es beim Vorliegen einer abstrakten
Gefahr nicht an. Der
Bestimmtheitsgrundsatz sei nicht verletzt, da der Begriff der Rasse unter
biologischen bzw. evolutionsmäßigen Gesichtspunkten festzumachen sei. Dies
ergebe sich auch aus den weltweit geltenden Regularien der Federation Cynologique International
(FCI), in denen das Idealbild einer Rasse hinsichtlich Aussehen, Größe,
Eigenschaften und Fähigkeiten festgelegt sei. Der Beschreibung der einzelnen
Rassen lege er kynologische Literatur zugrunde. Der Begriff der Kreuzung sei
aufgenommen, um die Vererblichkeit gefährlicher Eigenschaften in psychischer
und physischer Hinsicht zu berücksichtigen. Eine genaue Benennung sei nicht erforderlich.
Im Zweifel könne ein Feststellungsverfahren gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 Gefahrhundeverordnung
erfolgen. Zwischen
aufgeführten und nicht aufgeführten Hunden bestünde keine wesentliche Vergleichbarkeit.
Zudem stütze sich der Verordnungsgeber auf sachliche Gründe für die Differenzierung,
nämlich die gesteigerte Aggressivität der genannten Rassen, Körpergewicht, Gewicht,
Muskulatur, Sprungkraft und Beißvermögen. Die vorhandenen Statistiken könnten
nicht zugrunde gelegt werden, da sie lediglich relative Auskünfte über die
einzelnen Rassen vermittelten. Vergleichbare Hunde deutscher Rassen seien in
der Bevölkerung besser akzeptiert und schürten damit keine ernstzunehmende
Angst wie etwa die als gefährlich eingestuften Hunde. Die
Auflistung der Rassen sei im Rahmen der Verwaltungspraktikabilität und -vereinfachung
für den Verordnungsgeber unausweichlich. Ein "Entlastungsnachweis"
für die Hundehalter gefährlicher Hunde könne nicht zuverlässig ausgestaltet
werden, so dass das gesetzestechnisch vielfach angewandte Mittel der
unwiderlegbaren Vermutung erforderlich gewesen sei. Die Belastungen, die den
Haltern von Hunden nach § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung auferlegt würden,
seien insbesondere im Bundesvergleich relativ gering. Zudem stelle die
Rasseliste eine einfach zu handhabende und gut umzusetzende Bestimmung dar.
Für das subjektive Angstgefühl von Passanten mache es im Übrigen keinen Unterschied,
ob der als Hund als Individuum aufgrund eines Wesenstests als ungefährlich
eingestuft worden sei. Die Rasseliste könne bei Veränderung des Rassenbestandes
nachträglich relativ schnell und unkompliziert verändert werden. Die
Regelungen des § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung seien hinreichend bestimmt und
könnten durch Gerichte entsprechend ausgelegt werden. Zudem sei die Beurteilung
der Ordnungsbehörden vom gesamten Geschehensablauf einschließlich der
Begleitumstände abhängig. Zur
Feststellung, ob ein Hund den Regelungen des § 3 Abs. 1 oder Abs. 2 Nr. 1
unterfalle, verweise er auf die vom Innenministerium herausgegebene und an alle
Ordnungsbehörden verteilte Broschüre
"Gefährliche Hunde im Sinne von § 3 Abs. 1 der Gefahrhundeverordnung vom
28. Juni 2000 (GVOBL Schl.H. S. 533)", in der die einzelnen Rassen bzw.
Gruppen mit jeweils einem oder zwei Farbbildern und einer Beschreibung
bezüglich Gewicht, Schulterhöhe, Haarkleid und Farbe dargestellt seien. Die
Pflicht zur Beschilderung mit Warnzeichen verfolge den Zweck der Warnung der
Allgemeinheit vor den Hunden, welche auf bestimmten Grundstücken gehalten
würden. Die Allgemeinheit werde so deutlich und erkennbar auf das Halten
gefährlicher Hunde hingewiesen und könne sich so auf die Gefahr einstellen. Eine
artgerechte Haltung ohne Rücksicht auf die von ihr ausgehenden Gefahren und zu
Lasten der Allgemeinheit könne durch den Staat nicht gewährleistet werden. Dies
sei auch grundsätzlich nicht Aufgabe des Staates, sondern in erster Linie
Sache der Hundehalter. Inzwischen seien Maulkörbe entwickelt worden, die auch
das Beschnuppern von Artgenossen zuließen, so dass auch der ständige Leinen-
und Maulkorbzwang nicht zur Steigerung von Verhaltensstörungen und
Gefahrenpotential führe. Zudem könne der Hund in Hundeauslaufgebieten unangeleint
Kontakt mit seinen Artgenossen aufnehmen sowie auch auf dem befriedeten Besitztum
des Halters. Alles in allem seien die Einschränkungen, die durch den Leinen-
und Maulkorbzwang dem Hundehalter auferlegt würden, im Hinblick auf die
abzuwehrenden Gefahren hinzunehmen und beschrieben nur dass, was ein
verantwortungsbewusster Halter großer Hunde vielfach ohnehin praktiziere.
Gleiches gelte auch für die Einschränkungen, die die Halter bei der Ausübung
bestimmter Sportarten mit den Hunden zu dulden hätten. Die
in § 5 Gefahrhundeverordnung vorgesehene Anordnung der Tötung verstoße nicht
gegen das Tierschutzgesetz oder Art. 14 GG, da Zweck der Regelung die
Gefahrenabwehr für Menschen und andere Tiere sei, nicht hingegen der Schutz
der betroffenen Hunde selbst. Schließlich
liege aufgrund der Bedeutung der zu schützenden Rechtsgüter auch kein Verstoß
gegen das Rückwirkungsverbot vor. Aufgrund der andauernden Diskussionen über
die Haltung von gefährlichen Hunden und des nur geringen Vertrauensschutzes
sei eine allgemeine Übergangsregelung nicht erforderlich und eine weitere
Gefährdung der Allgemeinheit durch eine
solche Regelung nicht zu verantworten gewesen. Der
Antragsteller zu 3) hat seinen Normenkontrollantrag mit Schriftsatz seiner
Bevollmächtigten vom 20. April 2001 zurückgenommen. Wegen
der weiteren Einzelheiten des
Sachverhalts und des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten wird auf ihre
Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners verwiesen. Sie
haben dem Senat vorgelegen und sind in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der
Entscheidungsfindung geworden. Entscheidungsgründe: Der Normenkontrollantrag ist zulässig und in der Sache zum Teil begründet. Die sachliche Zuständigkeit des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwG0 i.V.m. § 5 AGVwG0 Schleswig-Holstein. Für das Begehren der Antragsteller ist das Normenkontrollverfahren gemäß § 47 Abs. 1 VwG0 die statthafte Verfahrensart, da es die Feststellung der Nichtigkeit der Gefahrhundeverordnung und damit einer im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift zum Gegenstand hat. Die Antragsteller sind sämtlich Halter - zum Teil auch Züchter -von Hunden, die der Bestimmung des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung unterfallen, an deren Vorliegen die Verordnung eine Reihe die Antragsteller belastender Normen knüpft, wie den ausnahmslos zu erfüllenden Leinen- und Maulkorbzwang (§ 4 ), die Einfriedung und Beschilderung des befriedeten Besitztums mit Warnschildern (§ 3 Abs. 5), Beschränkungen für Zuchtauswahl, Aufzucht, Haltung und Ausbildung der Hunde (§ 3 Abs. 4) sowie die Untersagung der Haltung und die Einziehung oder Tötung von Hunden (§ 5). Ein Verletzung der Rechte der Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, insbesondere ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG, des Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG sowie der Freiheit des Eigentums aus Art. 14 Abs. 1 GG, erscheint demgemäß zumindest als möglich. Das Normenkontrollverfahren eröffnet mit den zulässigen Anträgen dem OVG die Möglichkeit, die gesamte Verordnung zu überprüfen, soweit sie seiner Gerichtsbarkeit unterliegt (vgl. BVerwGE 82, 225; VGH Mannheim, Urteil vom 18.08.1992 - 1 S 2250/91, NVwZ 1992/1105, 1106). Die Anträge der Antragsteller sind auch in der Sache teilweise - hinsichtlich der von den Antragstellern zu 1), 2), 4) bis 7) und 12) gestellten Anträge sogar in weit überwiegendem Umfang - begründet. Formelle Bedenken gegen die auf der Grundlage der §§ 174,
175 Allgemeines Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (LVwG) in
der Fassung der Bekanntmachung vom 02. Juni 1992 (GVOBI. Schl.-H. 1992, S. 243, zuletzt geändert durch
Gesetz vom 11. 12.1998, GVOBI. Schl.-H. 1998, S. 370) - im Folgenden LVwG -
erlassene Gefahrhundeverordnung sind weder von den Antragstellern geltend
gemacht worden noch für den Senat ersichtlich. Zum Geschäftsbereich des
Antragsgegners gehört nach § 164 Abs. 1 Nr. 1 LVwG die Gefahrenabwehr und
damit zugleich auch der Erlass von Verordnungen zu diesem Zweck. Auch
das Vorliegen der materiellen Voraussetzungen für den Erlass der
streitbefangenen Verordnung gemäß § 175 Abs. 1 LVwG steht für den Senat außer
Frage. Die Bestimmung des § 175 Abs. 1 LVwG erfordert insoweit, dass die
Verordnung zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit erlassen
wird. Dabei reicht das Vorhandensein einer abstrakten Gefahr aus. Eine
abstrakte Gefahr ist dann anzunehmen, wenn eine Verhaltensweise oder ein Zustand
typischerweise für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit gefährlich ist,
d.h. wenn mit bestimmten Lebenssachverhalten nach den Gesetzen der Erfahrung
generell mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Gefahren verbunden sind, und
diese im Einzelfall regelmäßig zu konkreten Gefahren zu führen pflegen. Zu den
Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit gehören insoweit zum einen
Individualrechtsgüter wie Gesundheit, Leben und Eigentum, zum anderen
Rechtsgüter der Allgemeinheit wie die Einrichtungen des Staates sowie die
gesamte verfassungsmäßige Rechtsordnung (BVerfGE 69, 315, 352; Friauf, Polizei-
und Ordnungsrecht, in Schmidt/Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl.
1998, Rdnr. 33). Zu
Recht hat der Antragsteller beim Erlass der Gefahrhundeverordnung eine
abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit angenommen. Denn eine solche
Gefahr geht von der Haltung von Hunden aus, da diese Tiere zum einen aufgrund
ihnen innewohnender Eigenschaften in der Lage sind, Menschen durch Bisse nicht
unerheblich zu verletzen oder gar zu töten und auf solche Weise
Individualrechtsgüter zu verletzen, und sie zum anderen nicht problemlos kontrollier-
und beherrschbar sind. Daraus folgt zugleich, dass die Haltung von Hunden ein
vergleichsweise stärkeres Verantwortungsbewusstsein und besondere Fähigkeiten des jeweiligen Hundehalters erfordert.
Solche Anforderungen erfüllt aber nicht jeder Halter, vielmehr werden Hunde
häufig von Personen gehalten, die ein für andere Menschen oder Tiere gefahrenfreies
Verhalten der Hunde nicht gewährleisten können. Dass diese abstrakte Gefahr
auch von den in § 3
Gefahrhundeverordnung genannten Hunden ausgehen kann, wird von den
Antragstellern selbst nicht in Frage gestellt und ist in der Rechtsprechung
allgemein anerkannt (vgl. Urteil des VGH Mannheim vom 18.08.1992, a.a.O., sowie
Urteil vom 26.04.1999 - 1 S 2214/98, NvWZ, 1999, 1016, 1017; BayVerfGH, Urteil
vom 12.10.1994, NvWZ-RR 1995, 262; OVG Bremen, Urteil vom 06.10.1992, DÖV 1993, 576, Beschluss vom
21.09.2000 - 1 B 291/00 -, NvWZ 2000,1435,1436). Gemäß
§§ 175 Abs. 2, 73 LVwG hat der Verordnungsgeber beim Erlass der Verordnung Ermessen
auszuüben und in diesem gesetzlichen Rahmen zu entscheiden, ob und in welcher
Weise er einer als solche erkannten Gefahr begegnen will. Hat er mehrere Mittel
zur Auswahl, mit denen der Gefahr begegnet werden kann, so kann er dasjenige
auswählen, das ihm an geeignetsten erscheint. Grundsätzlich kommt dem
Verordnungsgeber dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Der Antragsgegner
hat den Handlungsbedarf bei der Abwehr der von gefährlichen Hunden ausgehenden
Gefahren zutreffend erkannt. Dies wird auch von den Antragstellern nicht
bestritten. Allerdings wird die Entscheidungs- und Gestaltungsfreiheit des
Verordnungsgebers durch höherrangiges Recht begrenzt, das sein Ermessen
insoweit bindet. I. 1.
Rechtlicher Beanstandungen unterliegt
hier, dass der Verordnungsgeber den Grundsatz der Gleichbehandlung aus Art. 3
Abs. 1 GG im Rahmen der Ausgestaltung des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung
nicht hinreichend beachtet hat. Dieser Grundsatz der Gleichbehandlung aus Art.
3 Abs. 1 GG gebietet, dass weder wesentlich Gleiches willkürlich ungleich noch
wesentlich Ungleiches willkürlich gleich behandelt wird. § 3
Gefahrhundeverordnung bestimmt, welche Art von Hunden im Sinne der Gefahrhundeverordnung
als gefährlich einzustufen ist. Dabei legt § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung
fest, dass Hunde allein wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Rasse
unwiderleglich als gefährlich gelten. Ihre
Halter werden wegen der Zugehörigkeit der Hunde zu einer bestimmten Rasse
unabhängig von ihrer tatsächlichen Gefährlichkeit den belastenden Rechtsfolgen
des Leinen- und Maulkorbzwangs nach § 4 Gefahrhundeverordnung der
Haltungsuntersagung, Einziehung und ggf. der Tötung nach § 5
Gefahrhundeverordnung unterworfen. Dem gegenüber steht die Gruppe aller übrigen
Hunde, die keiner der aufgelisteten Rassen angehören, aber ebenfalls eine
abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellen. Soweit der
Antragsgegner in diesem Zusammenhang tatbestandlich zugrunde legt, gefährliche
Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung seien mit anderen
gefährlichen Hunden nicht vergleichbar, fehlt es dafür nach Überzeugung des
Senats an einer nachvollziehbaren, in der Sache überzeugenden Begründung, da
die abstrakte Gefährlichkeit der Tiere als Voraussetzung für den Erlass der
fraglichen Regelung von beiden Gruppen von Hunden in gleichem Maße ausgeht.
Dies wird aus dem Umstand deutlich, dass andere großrahmige Hunde, die von
ihren Eigenschaften her den aufgelisteten Hunderassen vergleichbar sind, vom
Verordnungsgeber nicht der unwiderleglichen Vermutung der Gefährlichkeit nach
§ 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung unterworfen worden sind und der
Verordnungsgeber dadurch wesentlich Gleiches ungleich behandelt. Die
notwendige Gleichbehandlung der vorgeschriebenen Hundegruppen hat der Antragsgegner
auch nicht durch die Regelung des § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung - in Gestalt
einer einer Öffnungsklausel vergleichbaren Bestimmung - geschaffen, die über
die sog. Rasseliste hinaus Hunde als gefährliche Hunde gelten lässt, wenn sie
die dort genannten tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllen. Zwar sind die in
§ 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung genannten Kriterien rasseunabhängig
festgelegt, was zur Folge hat, dass jeder Hund unabhängig von seiner
Zugehörigkeit zu einer bestimmten Rasse als gefährlich eingestuft werden kann.
Dies gilt in vergleichbarer Weise selbst für die sog. rassespezifischen
Merkmale", da diese nicht auf einen bestimmten Rassekatalog abheben. Damit
werden neben den Haltern der in der Rasseliste genannten Hunde auch Halter der
in § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung aufgeführten Hunde den o.g. belastenden
Rechtsfolgen unterstellt, allerdings nur dann, wenn bei jedem einzelnen Hund
individuell festgestellt wird, dass eine der in § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung
aufgezählten Voraussetzungen tatsächlich gegeben ist. Zwischen den Haltern von
Hunden gemäß § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung und solchen von Hunden gemäß § 3
Abs. 2 Gefahrhundeverordnung besteht damit aber unverändert der Unterschied,
dass bei Hunden der ersten Fallgruppe des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung
durch den Verordnungsgeber unwiderleglich vermutet wird, dass bei allen den
genannten Rassen zugehörigen Tieren ein gefährlicher Hund gehalten wird und
somit alle belastenden Rechtsfolgen Wirkung entfalten - eine Prüfung, ob die
angenommene Gefährlichkeit im Einzelfall tatsächlich vorliegt, mithin nicht
stattfindet -, während die belastenden Rechtsfolgen gegenüber jedem anderen
Hundehalter erst dann eintreten, wenn die in § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung
genannten tatbestandlichen Voraussetzungen im Einzelfall festgestellt worden
sind. Eine Gleichbehandlung der Halter von Hunden der Rasseliste mit den
übrigen Haltern abstrakt gefährlicher Hunde bewirkt der Antragsgegner durch
die Bestimmung des § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung demgemäß nicht (s. dazu
auch Urt. d. VGH Mannheim v. 26.04.1999 - 1 S 2214/98 -, NVWZ 1999, 1016,
1017). Die
vorstehend aufgezeigte Ungleichbehandlung ist zum einen dann nicht zu rechtfertigen, wenn sich kein
vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonstwie sachlich
einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung
finden lässt, die Bestimmung also als willkürlich bezeichnet werden muss, oder
zum anderen eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen
Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine
Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die
Ungleichbehandlung rechtfertigen könnten (BVerfGE 1, 14, 52; 4, 144, 145; 55,
72, 88). Dabei lassen sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach
Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für
die Regelungsbefugnis des Verordnungsgebers ableiten, die vom bloßen
Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an
Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (BVerfGE 88, 87, 96 f). Welche
Maßstäbe bei der Überprüfung anzulegen sind, bestimmt sich danach, an welche
Kriterien die vom Verordnungsgeber vorgenommenen Differenzierungen anknüpfen.
Die schlichte Evidenzkontrolle reicht (nur) darin aus, wenn der
Verordnungsgeber die Differenzierung lediglich sachbezogen anknüpft.
Demgegenüber erfolgt eine Überprüfung anhand der Verhältnismäßigkeitskriterien
zum einen, wenn es sich um personenbezogene Differenzierungen handelt, d.h.
wenn die Betroffenen unabhängig von ihrem Verhalten von der Regelung erfasst
werden bzw. nur mittelbar an die Person angeknüpft wird. Zum anderen ist die
Verhältnismäßigkeit der Regelung Maßstab der Überprüfung, wenn durch die
Regelung grundrechtlich geschützte Positionen betroffen sind (BVerfGE 88, 87,
96, 89, 15, 22 f; 91, 346, 362 f; 92, 53, 68 f). Dabei wächst die Intensität
der Ungleichbehandlung, je mehr das Kriterium der Ungleichbehandlung einem der
in Art. 3 Abs. 3 GG verbotenen Kriterien ähnelt, je weniger der Betroffene das
Kriterium der Ungleichbehandlung
beeinflussen kann und je mehr die Ungleichbehandlung den Gebrauch von
grundrechtlich geschützten Freiheiten erschwert (BVerfGE 88, 87, 96; 91, 389,
401; 95, 267, 316). Zunächst
ist den Grundsätzen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gemäß zu
untersuchen, mit welcher Intensität die Ungleichbehandlung erfolgt (so OVG
Frankfurt (Oder), Beschl. v. 20.10.2000 - 4 B 155/00.NE -, NVwZ 2001, 223, 225;
OVG Bremen, Beschl. v. 21.09.2000 - 1 B 291/00 -, NVwZ 2000, 1435, 1436-,
dagegen prüfen BVerwG, Uft v. 19.01.2000 - 11 C 8/99 -, NVwZ 2000, 929, 931 zur
Steuergerechtigkeit; BayVerfGH, Entsch. v. 12.10.1994 - VE 16-VII-92 u.a. -, NVwZ-RR
1995, 262, 266; VGH Mannheim, Urt. v. 18.08.1992 - 1 S 2550/91 -, NVwZ 1992,
1105, 1106; OVG Bremen, Urt. v. 06.10.1992 - 1 N 1/92 -, DÖV 1992, 576, 577;
OVG Saarlouis, Urt. v. 0 1. 12.1993 - 3 N 3/93 -, juris online
Dokumentennummer MWRE 105149400, S. 18, VGH Mannheim, Urt. v. 26.04.1999 - 1 S
2214/98 -, NVwZ 1999, 1016, 1018;
OVG Magdeburg, Urt. v. 18.03.1998 -
A 2 S 317/96 -, NVwZ 1999, 321, 323 lediglich nach der Evidenzkontrolle). In
Umsetzung der durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
vorgegebenen Grundsätze zur Frage der Intensität der Ungleichbehandlung ist
hier zunächst festzustellen, dass eine Nähe zu den in Art. 3 Abs. 3 GG
festgeschriebenen Diskriminierungsverboten nach den Gegebenheiten des
vorliegenden Streitverfahrens nicht anzunehmen ist, weil diese lediglich auf
Menschen Anwendung finden. Allerdings ist die Rassezugehörigkeit eines Hundes
für seinen Halter ein Kriterium, auf dessen Vorliegen oder Nichtvorliegen er
durch sein Verhalten keinen Einfluss nehmen kann. Der Halter kann also
insbesondere nicht durch ungefährliches Halten im Sinne des Führens sowie
Kontrollierens des Hundes die Ungleichbehandlung abstellen. Zudem hat die
Rassezugehörigkeit erhebliche Beschränkungen für den Halter zur Folge: Durch
den uneingeschränkten Leinen- und Maulkorbzwang ist die Bewegungsfreiheit der
Tiere derart eingeschränkt, dass die Antragsteller sie etwa nicht mehr zu den
bisher üblichen sportlichen Betätigungen mitnehmen können. Die Haltung der
Tiere gemäß § 5 Gefahrhundeverordnung wird untersagt, schlimmstenfalls sogar
die Tötung und damit der vollständige Verlust der Tiere angeordnet. Darüber
hinaus macht sich etwa für den Antragsteller zu 7) als Züchter von
Staffordshire Bullterriern die zurückgehende Nachfrage an seinen Züchtungen
bemerkbar. Damit wird im Hinblick auf den Umgang mit den Tieren jedenfalls auf
die grundrechtlich geschützte allgemeine Handlungsfreiheit der Halter - die Haltung
der Hunde erschwerend - eingewirkt, so dass in Anknüpfung an die
Rassezugehörigkeit der Hunde eine Ungleichbehandlung erfolgt, die in ihrem
Intensitätsgrad im Ergebnis hoch einzustufen ist. Eine
solche aus dem Regelungsgehalt des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung
abzuleitende Ungleichbehandlung wäre nach Maßgabe der vorstehenden Ausführungen
nur dann gerechtfertigt, wenn sie der strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung
genügte, d.h. zur Abwehr der mit der hier streitigen Verordnung bekämpften
Gefahren geeignet, erforderlich und schließlich auch angemessen wäre. Dies ist indes nicht der Fall, weil die
Einstufung von Hunden als "gefährliche Hunde" im Sinne des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung allein
in Anknüpfung an eine Rassezugehörigkeit nach Überzeugung des Senats schon vom
Ansatz her nicht geeignet ist, eine Gefährlichkeit der jeweiligen inkriminierten
Hunderassen zu indizieren. Eine Geeignetheit des Kriteriums
"Rassezugehörigkeit" würde zunächst voraussetzen, dass das Kriterium
den legitimen Zweck - hier die vom Verordnungsgeber zu Recht angenommene Notwendigkeit
der Abwehr der mit der Haltung von Hunden allgemein verbundenen Gefahren -stützt.
Allerdings wäre die Annahme einer wirksamen Förderung der Gefahrenabwehr hier
nur dann sachlich gerechtfertigt, wenn tatsächlich aus der Zugehörigkeit zu
einer bestimmten Rasse
bereits geschlossen werden könnte, dass ein Hund gefährlich ist. Der
Antragsgegner trägt dazu vor, dass sich die Gefährlichkeit insbesondere aus dem
Aggressionsverhalten bestimmter Rassen ergäbe. Diese Einschätzung lässt sich
mit dem derzeit vorliegenden und veröffentlichten Stand kynologischen
Fachwissens indes nicht rechtfertigen. Zwar
haben fachwissenschaftliche Untersuchungen ergeben, dass es bei einzelnen
Zuchtlinien einiger Rassen zu aggressivem Verhalten kommen kann (Feddersen-Petersen,
Hundepsychologie, 1987, S. 78 ff, Schleger, Geschichte und Entwicklung des
Bullterriers. Genetisch begründete Fitneßminderung einer einseitig gezüchteten
Hunderasse, Wien 1983; Unshelm, "Kampfhunde?" - Gefährliche Hunde?,
Verband für das Deutsche Hundewesen (VDH) e.V. -Neue wissenschaftliche
Gutachten, 5. Auflage, 2000, S. 21 f). Die
Aussagekraft der vorgenannten Abhandlungen ist indes von vornherein dadurch beschränkt,
dass die zugrunde liegenden Untersuchungen lediglich für die Rasse
"Pitbull Terrier" anhand von elf Würfen mit 58 Welpen und für das
Welpenverhalten der Rassen "Pudel" und "Labrador" in den
ersten zwölf Monaten ein erhöhtes Aggressionspotential festgestellt haben.
Darüber hinaus sind die zugehörigen Beobachtungen jeweils in Gehegen
durchgeführt worden und haben nur aggressives Verhalten gegenüber Artgenossen
feststellen können (Schleger, a.a.O.; Feddersen-Petersen, Redebeitrag zur
Anhörung der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 21.08.2000). Das
bedeutet, dass diesen Erkenntnissen hinsichtlich ihres repräsentativen
Charakters ein - wenn überhaupt - allenfalls sehr eingeschränkter
repräsentativer Wert beigemessen werden kann (Stur, Stellungnahme zu Fragen zum
Thema der besonderen Gefährlichkeit von Hunden aufgrund der Zugehörigkeit zu
bestimmten Rassen, http://www.hund-und-halter.de/arbeitspapiere/material/seiten/arb-pap-01
1.html, S. 5 u. 6). Insgesamt
lässt sich den ethologischen und zoologischen Fachveröffentlichungen als nahezu
einhellige Auffassung entnehmen, dass die Zugehörigkeit zu einer Rasse nicht gleichbedeutend
ist mit der Gefährlichkeit eines Hundes. Bestimmte Rassen können zwar aufgrund
ihrer morphologischen Eigenschaften und ihrer angeborenen Talente für spezielle
Aufgaben geeigneter sein als andere und damit auch "geeigneter", das
Potential für einen "gefährlichen" Hund bereit zu stellen. Keine der
Rassen ist aber von sich aus gefährlich, sondern vielmehr nur das
Hundeindividuum, das über Rassegrenzen hinweg Verhaltensweisen entwickelt, die
Gefahren für die Menschen und andere Tiere in sich bergen. Dabei setzt sich das
Verhalten eines Hundes aus der angeborenen Verhaltensbereitschaft und erlernter
Verhaltensweise zusammen, so dass ein Hund nie gefährlich geboren, sondern erst
- unabhängig von der Rassezugehörigkeit - durch den Menschen dazu manipuliert
wird (Feddersen-Petersen, Stellungnahme zu dem Entwurf der Polizeiverordnung
des Ministeriums Ländlicher Raum über das Halten gefährlicher Hunde in Baden-Württemberg,
1991, S. 1; Feddersen-Petersen, Redebeitrag zur Anhörung der Bundestagsfraktion
Bündnis 90/Die Grünen vom 21.08.2000; Feddersen-Petersen,
"Kampfhunde"? gefährliche Hunde?, Verband für das Deutsche Hundewesen
(VDH) e.V. - Neue wissenschaftliche Gutachten, 5. Auflage 2000, S. 14 u. 15;
Eichelberg, "Kampfhunde"? gefährliche Hunde?, Verband für das
Deutsche Hundewesen (VDH) e.V. -Neue wissenschaftliche Gutachten - 5. Auflage
2000, S. 5 u. 6; Hamann, "Kampfhunde"? Gefährliche Hunde?, Verband
für das Deutsche Hundewesen (VDH) e.V. - Neue wissenschaftliche Gutachten, 5.
Auflage 2000, S. 27; Stur, Zur Frage der besonderen Gefährlichkeit von Hunden
aufgrund der Zugehörigkeit zu bestimmten Rassen, a. E.; Stur Stellungnahme zu
Fragen zum Thema der besonderen Gefährlichkeit von Hunden aufgrund der
Zugehörigkeit zu bestimmten Rassen, http://www.hund-und-halter.de/arbeitspapiere/material/seiten/arb-pap011.html,
S. 3 u. 7; teilweise abweichend Unselm, "Kampfhunde"? gefährliche
Hunde?, Verband für das Deutsche Hundewesen (VDH) e.V. - Neue
wissenschaftliche Gutachten - 5. Auflage 2000, S. 23). Danach
ist es wissenschaftlich unhaltbar, alle Individuen einer Rasse aufgrund verallgemeinernder
Beurteilung als "gefährlich" einzustufen, eine Wertung, der sich der
Senat ohne Einschränkung anschließt (siehe auch Feddersen-Petersen,
Stellungnahme zum Entwurf der Neufassung der schleswig-holsteinischen HundeVO
(v. 07.07.1993) v. 19.06.2000, S. 1; Eichelberg, "Kampfhunde"?
gefährliche Hunde?, Verband für das Deutsche Hundewesen (VDH) e.V. - Neue
wissenschaftliche Gutachten, 5. Auflage 2000, S. 8). Dies schließt es aus,
allein aus der Rassezugehörigkeit eines Hundes zugleich zwingend dessen
Gefährlichkeit herzuleiten (so auch das Urt. d. VGH Mannheim v. 26.04.1999 - 1
S 2214/98 -, NVwZ 1999, 1016, 1018). Die Rassezugehörigkeit kann nicht als
taugliches Differenzierungskriterium im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG angesehen
werden, da sie keine sachgerechte Anknüpfung für die Gefährlichkeit des Tieres
bietet und damit die Auswahl der Hunde anhand der Rasseliste für den hier mit
den Verordnungsbestimmungen verfolgten Zweck der Gefahrenabwehr nicht geeignet ist. Soweit
für die Bestimmung der Gefährlichkeit und damit für die Auswahl der Rassen in §
3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung - so der Antragsgegner - neben dem
Aggressionsverhalten auch äußerliche Eigenschaften wie Größe, Gewicht und
Muskelkraft entscheidend gewesen sein sollen, ist diesem Hinweis mit den
Antragstellern entgegenzuhalten, dass insoweit die Aufnahme anderer
großrahmiger Hunde - etwa des Deutschen Schäferhundes, der Deutschen Dogge, des
Rottweilers und des Boxers - in gleicher Weise geboten gewesen wäre. Deren
Nichtaufnahme lässt sich auch nicht etwa mit dem Hinweis rechtfertigen, dass
diese deutschen Hunderassen von Züchtern strenger und erfahrener überwacht und
gezüchtet werden und von der Bevölkerung als traditionelle Schutz- und
Wachhunde akzeptiert und anerkannt sind (so aber BayVerfGH, Entsch. v.
12.10.1994 - Vf 16-VII-92 u.a. -, NVwZ-RR 1995, 262). Diese Tatsache mag die in
§ 9 Gefahrhundeverordnung vorgesehenen Ausnahmen rechtfertigen, kann aber nicht
als der Sache nach - hier: die polizeirechtliche Gefahrenabwehr - taugliches,
dem Gleichbehandlungsgrundsatz hinreichend gerecht werdendes Abgrenzungskriterium
zu anderen Rassen und deren unwiderleglich vermuteter Gefährlichkeit herangezogen
werden (s. auch Urt. d. OVG Bremen v. 06.10.1992 - 1 N 1/92 -, DÖV 1992, 576,
577). Auch
das weiter vom Antragsgegner vorgetragene Kriterium einer Differenzierung der
Hunderassen nach ihrem "Kampfhunde-Image" - also nach dem Umstand,
dass bestimmte Hunderassen von gewissen Personenkreisen, die ihren Hund
erfahrungsgemäß als Droh- und Kampfmittel vergleichbar mit einer Waffe
einsetzen, bevorzugt gehalten werden - kann nicht als taugliches
Unterscheidungsmerkmal im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG anerkannt werden. Denn zum
einen kann der Antragsgegner seine Einordnung eingestandenermaßen insoweit
schon nicht auf verlässliches Zahlenmaterial im Sinne entsprechender
Untersuchungen stützen. Zum anderen hängt das "Kampfhunde-Image"
vorrangig von den in diesen Personenkreisen herrschenden Modeerscheinungen ab
und ist damit einem ständigen Wandel unterworfen. Dabei wirkt sich das äußere
Erscheinungsbild und der der Sache nach eher unberechtigte "Ruf"
bestimmter Rassen nur nachrangig
aus. Ob ein Kampfhunde-Image vorliegt, ist maßgeblich von der subjektiven
Einschätzung und dem persönlichen Erfahrungshorizont des Beurteilenden
abhängig und erfüllt damit die Anforderungen eines objektiv überprüfbaren und feststellbaren Kriteriums nicht (vgl.
dazu das Urt. d. VGH Mannheim v. 18.08.1992 1 S 2550/91 -, NVwZ 1992, 1105,
1108; Urt. d. OVG Bremen v. 06.10.1992 - 1 N 1/92 DÖV 1992, 576, 578). Auch
wegen mangelnder Verhältnismäßigkeit der Ungleichbehandlung ist der Verstoß
gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz im Falle der Anknüpfung an die Rasse des
Hundes demgemäß nicht zu rechtfertigen. Die
Ungleichbehandlung der Halter von gefährlichen Hunden im Sinne von § 3 Abs. 1
Gefahrhundeverordnung lässt sich schließlich auch nicht mit dem Hinweis des
Antragsgegners rechtfertigen, dem Verordnungsgeber stehe es unter dem
Gesichtspunkt der Regelungsvereinfachung im Rahmen seiner
Einschätzungsprärogative frei, Regelungssachverhalte zu typisieren. Zwar zählt
die Typisierung im weiteren Sinne als Generalisierung zum Wesen der generell-abstrakten
allgemeinen Regelung und ist dem Gesetz- bzw. Verordnungsgeber als Ausfluss des
der Bestimmung des Art. 19 Abs. 1 GG innewohnenden Einzelfallverbots vorgegeben.
Darüber hinaus gehört die Typisierung als vereinfachende, an dem Ziel der
Praktikabilität des Gesetzesvollzugs orientierte Normierung zweifellos dem
Regelungsfreiraum des Verordnungsgebers an. Dies ist insbesondere noch
Bedeutung für die praktikable und "einfache" Ordnung von massiert
auftretenden Sachverhalten als notwendige Voraussetzung eines dem
Gleichbehandlungsgrundsatz gerecht werdenden Regelungsvollzugs. Dabei muss der
Verordnungsgeber nur sachgerecht und realitätsgerecht typisieren, also die
Regelung am tatsächlich typischen Fall ausrichten (BVerfGE 27, 142, 150; 39,
316, 328 f; 89, 15, 24 f; 90, 226, 237 f). Die vorgenannte Typisierungsfreiheit
gilt in besonderem Maße auch für die Neuregelung schwer überschaubarer,
komplexer Sachverhalte, damit der Reformgesetzgeber im Interesse der
Effektivität angemessene Zeit zum Sammeln von Erfahrungen als Grundlage für
nachträglich mögliche Verfeinerungen der Regelung hat (BVerfGE 33, 171, 189 f;
70, 1, 34; 75, 108, 162). Allerdings findet die Typisierungsfreiheit des
Verordnungsgebers dort ihre Grenze, wo nicht mehr nur eine verhältnismäßig
kleine Zahl von Personen von Härten und Ungerechtigkeiten betroffen ist, die
durch die Typisierung eintreten, und der Verstoß gegen den Gleichheitssatz
darüber hinaus nicht sehr gewichtig ist (BVerfGE 84, 348, 360 f; 91, 93, 115).
Der Antragsgegner beruft sich hier auf den Tatbestand einer zum Zwecke der
Praktikabilität unerlässlich typisierenden Regelung sowie darauf, dass
angesichts der Komplexität des Sachverhalts eine Neuregelung bis zu einem
gewissen Grad vergröbernd sein müsse. Ihm ist insoweit zuzugeben, dass es sich
um einen Regelungsfall für eine Massenerscheinung handelt, da die
Hundepopulation insgesamt in den letzten Jahren gestiegen ist und sich damit
zugleich auch die Zahl der gefährlichen Hunde proportional erhöht hat. Er kann
sich indes nicht darauf berufen, er habe es mit einer völlig neuen Erscheinung
zu tun, für deren endgültige Regelung er noch Erfahrung sammeln müsse (so auch
Hamann, "Kampfhunde"? gefährliche Hunde?, Verband für das Deutsche
Hundewesen (VDH) e.V. - Neue wissenschaftliche Gutachten, 5. Auflage 2000, S. 3
1); denn die Gefahren, die für die öffentliche Sicherheit von gefährlichen
Hunden ausgehen, werden bereits seit längeren Jahren wahrgenommen und -
möglicherweise noch unvollständig und verbesserungswürdig - auch statistisch
nachgezeichnet (vgl. die Umfrage über einen Berichtszeitraum von 1991-1995,
Der Stadthund, DST Beiträge zur Kommunalpolitik, Reihe A, Heft 24, Köln 1997;
die Umfrage in 282 Städten im Zeitraum von 19871990, veröffentlicht in: Hunde
in den Städten, DST Beiträge zur Kommunalpolitik, Reihe A, Heft 17 (1992), S.
40 ff; Hamann, NVwZ 1993, 250, 251, Fn. 12: Die Staatsanwalt Dortmund hat in
den Jahren 1988 bis 1991 Erhebungen durchgeführt und veröffentlicht). In
diesem Sachzusammenhang räumt auch der Antragsgegner ein, es sei unklar, ob und
wie viel häufiger sich in den letzten Jahren Unfälle mit gefährlichen Hunden
ereignet hätten und welche Hunderassen im Verhältnis zu ihrer Gesamtpopulation
jeweils daran beteiligt gewesen seien. Dennoch stehen dem Antragsgegner auf der
Grundlage einer Vielzahl fachwissenschaftlicher Untersuchungen und
Begutachtungen ausreichende Erkenntnisgrundlagen zur Verfügung, um die
Sachgerechtigkeit der angegriffenen Regelung zu überprüfen und diese als nicht
gegeben zu erkennen (vgl. dazu auch das Urt. d. VGH Mannheim v. 26.04.1999 - 1
S 2214/98 NVwZ 1999, 1016, 1018; VGH Kassel, Beschl. v. 08.09.2000 - 11 NG
2500/00 NVwZ 2000,1438,1439). Aber
selbst wenn der Senat unterstellte, dass die vom Antragsgegner gewählte
Typisierung (gerade noch) geeignet wäre, das Kriterium der Sachgerechtheit zu
erfüllen, wären die Grenzen der Zulässigkeit einer Typisierung hier jedenfalls
deshalb überschritten, weil von den Härten und Ungerechtigkeiten nicht nur eine
verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betroffen ist. Vielmehr trifft die
Regelung die große Zahl (auch) aller Halter von Hunden nach § 3 Abs. 1
Gefahrhundeverordnung, die ihre Hunde verantwortungsbewusst und kontrolliert
führen und halten. Die Anforderungen
an die Zulässigkeit von Typisierungen würden nachgerade in ihr Gegenteil
verkehrt, wenn eine verhältnismäßig große Zahl von Personen die grundrechtsrelevanten
Einschränkungen, die an die Rassezugehörigkeit nach § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung
geknüpft werden, hinnehmen müsste, damit der Antragsgegner die Gefahr für die öffentliche Sicherheit, die von
der verhältnismäßig geringen Anzahl verantwortungsloser Hundehalter ausgeht,
abwehren kann. Die dem Antragsgegner grundsätzlich zustehende Typisierungsfreiheit
kann demgemäß die oben festgestellte Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen. Die
Regelung des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung ist daher bereits wegen Verstoßes
gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG rechtswidrig und daher nichtig.
Der Klarstellung halber bleibt indes in diesem Zusammenhang schon hier
anzumerken, dass dieser Umstand nicht etwa ausschließt, dass die in der
nichtigen Bestimmung des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung aufgeführten Hunde
der Feststellung einer individuellen Gefährlichkeit im Sinne von § 3 Abs. 2
Gefahrhundeverordnung unterliegen können. II. Unabhängig
von dem unter 1. dargestellten, die Feststellung der Nichtigkeit der streitbehafteten
Bestimmung des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung nach sich ziehenden Verstoß
gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG wäre die fragliche
Regelung auch allein deshalb im Sinne der Feststellung ihrer Nichtigkeit
rechtlich zu beanstanden, weil der Verordnungsgeber durch ihren Regelungsgehalt
gegen die landesgesetzliche Norm des § 73 LVwG verstoßen hat. Nach deren
Wortlaut hat die Behörde im Rahmen der Wahrnehmung des ihr zukommenden
verordnungsgeberischen Ermessens zu gewährleisten, dass (nur) zur
Zweckverfolgung zulässige und geeignete Maßnahmen angewandt - d.h. hier:
Rechtsvorschriften erlassen - werden (s. dazu § 73 Abs. 3 LVwG). Eben dies ist
unter Beachtung der Ausführungen des Senats im Abschnitt 1.2 der
Entscheidungsgründe, auf die zur Vermeidung von Wiederholungen in vollem Umfang
Bezug genommen wird, hier nicht geschehen, soweit die Verordnungsbestimmung des
§ 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung maßgeblich an den Rassebegriff und damit an
ein für Maßnahmen zur Abwehr der von der Hundehaltung ausgehenden Gefahren
untaugliches Kriterium anknüpft. III. Die
Nichtigkeit der Regelung des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung lässt sich
schließlich auch - ohne dass dies hier letztlich einer Entscheidung bedürfte -
aus einem Verstoß ihres Regelungsgehaltes gegen das Übermaßverbot des § 73
Abs. 2 LVwG ableiten, welches besagt, dass die Regelung nicht zu einer
Beeinträchtigung der einzelnen Person oder der Allgemeinheit führen darf, die
zu dem beabsichtigten Erfolg in einem offenbaren Missverhältnis steht. Selbst
im Falle der Anknüpfung der Maßnahmen zur Abwehr der abstrakt mit der Hundehaltung
verbundenen Gefahren an generell geeignete Tatbestandsmerkmale - wie dies in
den entsprechenden Verordnungen anderer Bundesländer etwa durch den Rückgriff
auf das Gewicht/die Größe von Hunden geschehen ist - erscheint es als zur
Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes unverzichtbar, die Möglichkeit des
Entlastungsnachweises im Einzelfall zuzulassen und dem betroffenen Hundehalter
Gelegenheit für einen gutachterlichen Nachweis zu bieten, dass sein abstrakt
den "gefährlichen" Hunden zuzurechnendes Tier konkret ungefährlich
ist und demgemäß nicht den restriktiven Maßnahmen für gefährliche Hunde unterworfen
werden muss. Eine solche den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sichernde Möglichkeit
sieht die hier streitbefangene Verordnung zu Unrecht nicht vor. IV. Die
Bestimmung des § 3 Abs. 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung unterliegt der
Feststellung der Nichtigkeit wegen fehlender Bestimmtheit, soweit sie auf den
Begriff der "rassespezifischen Merkmale", nicht dagegen, soweit sie
auf die Tatbestände "Beißkraft" und fehlende Bisslösung"
abstellt. Zunächst ist festzuhalten, dass aus dem aus dem Rechtsstaatsprinzip
abgeleiteten Gebot hinreichender Bestimmtheit von Normen nicht etwa folgt,
dass ein Verordnungsgeber gezwungen ist, Normtatbestände stets mit genau erfassbaren
Maßstäben zu umschreiben, da Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe
grundsätzlich zulässig sind. Dies ergibt sich bereits aus der Vielzahl von
Verwaltungsaufgaben, die sich nicht immer durch klare, eindeutige Begriffe be-
und umschreiben lassen. Dennoch verpflichtet der Bestimmtheitsgrundsatz den
Verordnungsgeber, Normtatbestände so bestimmt zu fassen, wie es nach der
Eigenart des betroffenen Lebenssachverhalts und mit Rücksicht auf den Normzweck
möglich ist. Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung müssen objektive
Kriterien gewinnen lassen, die einen willkürlichen Vollzug der Norm
ausschließen und dem Normadressaten ermöglichen, eindeutig zu erkennen, was
nach der Verordnung geboten und was verboten ist (BVerfGE 49, 168, 18 1; 60,
16, 48; OVG Saarlouis, Urt. v. 12.01.1993 - 3 N 3/93 -, juris online
Dokumentennummer NWRE 105149400, S. 20; VGH Mannheim, Urt. v. 18.08.1992 - 1 S
2250/92, 1105, 1109 -; Lücke, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, 2.
Auflage 1999, ArL 80 Rn. 23 ff.). Dem
Begriff der "rassespezifischen Merkmale"
ermangelt es im Gesamtzusammenhang des § 3 indes schon deshalb an hinreichender
Bestimmtheit, weil der jeweiligen Rassezugehörigkeit - an die der
Verordnungsgeber auch im Rahmen des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung eine, wie
bereits dargelegt, der Sache nach nicht gerechtfertigte Vermutung der
Gefährlichkeit geknüpft hat - aus den bereits im Abschnitt 1.2 erörterten
Gesichtspunkten als solcher keine rassespezifischen, mit bestimmten
Eigenschaften im Sinne eines entsprechenden Gefährdungspotentials
einhergehenden Merkmale im Sinne einer über das natürliche Maß hinausgehenden
Kampfbereitschaft, Angriffslust, Schärfe o. Ä. zugeordnet werden können und damit auch unter Berücksichtigung
des Gesamtzusammenhangs der Norm unklar bleiben muss, aus welchen Merkmalen im
Einzelnen sich eine über das natürliche Maß hinausgehende Kampfbereitschaft,
Angriffslust, Schärfe oder in der Gefahrwirkung vergleichbare Eigenschaft
folgern lassen bzw. ergeben soll. Daher ist die Bestimmung des § 3 Abs. 2 Nr. 1
Gefahrhundeverordnung hinsichtlich des Begriffs der rassespezifischen Merkmale" wegen mangelnder Klarheit
nichtig. Dies gilt entgegen dem Vortrag der Antragsteller indes nicht auch für
die in § 3 Abs. 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung beispielhaft aufgenommenen
Begriffe "Beißkraft" und "fehlende Bisslösung". Auch wenn
die Antragsteller vortragen, Beißkraft und fehlende Bisslösung seien keine
wissenschaftlichen Größen und es fehle jegliches statistische Material über die
Auswirkungen von Beißkraft und fehlender Bisslösung, so lässt sich doch dem
Zusammenhang der in § 3 Abs. 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung verwendeten Begriffe
doch entnehmen, welcher Sinngehalt den Beispielen beizumessen ist. Vor dem
Hintergrund der gefährdeten Rechtsgüter des Menschen und der Gefährdung von
Tieren soll die Vorschrift dazu dienen, auch solche Hunde zu erfassen, die
nicht aus verantwortlicher Zucht stammen und damit möglicherweise aus
persönlicher Profilierungssucht der Halter mit Hypertrophien gezüchtet, zum
Kampf gehalten, ausgebildet oder abgerichtet werden. Dabei lässt sich, wie in
der Fachliteratur beschrieben, beispielsweise die Beißhemmung eines Hundes
dadurch anerziehen, dass Hunde im Welpenalter das Ablegen bzw. Herausgeben von
"Beute" lernen (Rehage, Der praktische Tierarzt 1992, 412, 414). Wird
diese Beißhemmung dagegen im Welpenalter nicht trainiert und während der
Entwicklung des Hundes die fehlende Beißhemmung zusätzlich gutgeheißen, so
kann von Abrichtung in entgegengesetzter Richtung und daher vom Tatbestand
"fehlender Bisslösung" gesprochen werden. Der Begriff der Beißkraft
ist dahingehend zu verstehen, dass mit der Größe des Kiefers auch die Gefahr
von Verletzungen steig weil selbst ein leichter Biss eines großrahmigen Hundes
bereits zu erheblichen Schäden führen kann. Dem gemäß ist in Bezug auf die
Bestimmung des § 3 Abs. 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung allein hinsichtlich des
Begriffs der rassespezifischen Merkmale" eine Unbestimmtheit gegeben, die
die Nichtigkeit der Norm bezüglich dieses Teilregelungsgehalts nach sich zieht. Auch
für die Regelung des § 3 Abs. 2 Nr. 2 - 4 Gefahrhundeverordnung kann insgesamt
kein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz festgestellt werden. Denn hier
handelt es sich um das Aufgreifen und Umsetzen verhaltensspezifischer
Auffälligkeiten, deren tatbesthandliches Vorliegen der Hundehalter im
Einzelfall ggf. widerlegen kann. Der Begriff "Verteidigung anlässlich
einer strafbaren Handlung" (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 Gefahrhundeverordnung) genügt
den Erfordernissen der Bestimmtheit, weil für den Senat auf der Hand liegt,
dass nicht jede strafbare Handlung das Beißen des Tieres zur Verteidigung
rechtfertigt - beispielhaft etwa nicht der Tatbestand einer Beleidigung -, und
aus dem Regelungszusammenhang der Norm unter Berücksichtigung von Sinn und
Zweck der Regelung hinreichend deutlich wird, dass immer dann eine Verteidigung
anlässlich einer strafbaren Handlung im Sinne der beanstandeten Regelung vorliegt, wenn der Hund mit
seinem Beißverhalten den den Straftatbestand ausfüllenden Angriff unmittelbar
abwehren kann, was im Sinne des Normzwecks in aller Regel etwa bei einem
Angriff auf die körperliche Integrität oder bei Eigentumsdelikten der Fall sein
wird. Auch der Begriff der Hunde, die wiederholt in Gefahr drohender Weise
Menschen angesprungen haben (§ 3 Abs. 2 Nr. 3 Gefahrhundeverordnung), genügt
den Anforderungen an die Bestimmtheit. Der Gefahrenbegriff ist auch insoweit
ersichtlich im Sinne des allgemeinen Polizeirechts dahingehend auszulegen, dass
eine Gefahr nur anzunehmen ist, wenn aus der Sicht der Ordnungsbehörde ein
Sachverhalt vorliegt, der ohne ihr Eingreifen bei ungehinderten Ablauf mit
hinreichender Wahrscheinlichkeit die Annahme rechtfertigt, dass in absehbarer
Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit eintreten wird (vgl. Friauf,
Polizei- und Ordnungsrecht, in: Schrnidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht,
11. Auflage 1998, Rn. 45). Das
"wiederholte" Anspringen ist in gleicher Weise ein
ausfüllungsbedürftiger Rechtsbegriff, der sich zahlenmäßig - auch in
Abhängigkeit von dem Gewicht der drohenden Gefahr - jedenfalls in der Weise
festlegen lässt, dass er ein Anspringen bei wenigstens zwei verschiedenen
Anlässen voraussetzt. Damit ist zugleich ausgeschlossen, dass schon anhand
eines einmaligen Anspringens die Feststellung getroffen wird, dass der
Tatbestand eines "gefährlichen" Hundes vorliegt. In
gleicher Weise ist auch die Fassung des § 3 Abs. 2 Nr. 4 Gefahrhundeverordnung
"artübliche Unterwerfungsgestik" bei verständiger Würdigung zu
begreifen. Mit dem Rückgriff auf die Artüblichkeit sagt die Bestimmung aus,
dass es dem als gefährlich einzustufenden Hund an der Möglichkeit fehlt, die
Artüblichkeit zu erkennen. Diese Verhaltensbeschränkung, die auf mangelnder
Sozialisierung oder sonstiger Deprivation beruht, ist in fachwissenschaftlichen
Untersuchungen nachvollziehbar dargestellt worden (Feddersen-Petersen, Hundepsychologie,
1986, S. 78 ff; Rehage, Der praktische Tierarzt 1992, 412, 414). Die Wortwahl
des Verordnungsgebers stellt erkennbar auf eine verhaltensspezifische
Auffälligkeit des konkreten Hundeindividuums ab, die zwar nicht ohne weiteres
vom Hundehalter selbst, wohl aber von einer Person mit entsprechendem
Fachverstand erkannt werden kann. Zuletzt
ist auch die Formulierung in § 3 Abs. 2 Nr. 5 Gefahrhundeverordnung
"unkontrolliert hetzen oder reißen" eine hinreichend bestimmte
Regelung. Denn entgegen den Ausführungen der Antragsteller ist diese Bestimmung
nicht dahingehend zu verstehen, dass sich das Wort "unkontrolliert"
auch auf das Tatbestandsmerkmal "reißen" bezieht. Vielmehr ist das
Wort ..unkontrolliert" lediglich an den Begriff des "Hetzens"
geknüpft, um den Tatbestand des gefährlichen Hundes von dem des jagenden Hundes abzugrenzen. Diese Auslegung
ergibt sich in der Zusammenschau von § 3 Abs. 2 Nr. 5 mit § 9 Abs. 2 Satz 2
Gefahrhundeverordnung und § 31 Landesjagdgesetz Schleswig-Holstein (i.d.F. d. Bekanntmachung
v. 11.08.1994, GVOBL Schl.-H. S. 452, berichtigt S. 483). § 3 Abs. 2 Nr. 5
Gefahrhundeverordnung ist daher so zu lesen, dass Hunde als gefährlich gelten,
die durch ihr Verhalten gezeigt haben, dass sie Wild, Vieh oder andere Tiere
reißen oder unkontrolliert hetzen, und mit diesem Verständnis unter dem Aspekt
hinreichender Bestimmtheit rechtlich bedenkenfrei. Auch
gegen die Bestimmung des § 3 Abs. 5 Gefahrhundeverordnung können die Antragsteller
nicht mit Erfolg einwenden, dass der Wortlaut "nicht gegen den Willen des
Hundehalters" nicht dem Bestimmtheitsgebot genüge, da sich bei einer am
Zusammenhang der Vorschriften orientierten Auslegung ohne weiteres erkennen
lässt, dass ein Verlassen des befriedeten Besitztums mit dem Willen des
Hundehalters immer nur unter den Voraussetzungen der §§ 1 und 4
Gefahrhundeverordnung erfolgen darf und durch diese Regelungen die Gefahrenabwehr
sichergestellt ist. Verhält sich der Hundehalter nicht den genannten
Vorschriften gemäß, so handelt er ordnungswidrig im Sinne von § 11
Gefahrhundeverordnung. Die Vorschrift soll damit Fallgestaltungen erfassen, in
denen der Hundehalter keine unmittelbare Überwachungsmöglichkeit hat, weil er
beispielsweise nicht auf seinem befriedeten Besitztum anwesend, grundsätzlich
aber zur Überwachung bereit ist. Daher ist das Tatbestandsmerkmal "nicht
ohne den Willen des Hundehalters" gleichzusetzen mit einem Ausbrechen oder
Weglaufen des Hundes. V. Eine
von den Antragstellen zu 1), 2), 4) bis 7) und 12) aus dem Rückwirkungsverbot
abgeleitete Nichtigkeit der Gefahrhundeverordnung folgt weiter nicht aus dem
Umstand, dass sie belastende Regelungen auch für die Hundehalter normiert, die
bereits vor dem Inkrafttreten der Verordnung im Besitz eines gefährlichen
Hundes waren. Das Rückwirkungsverbot schützt das Vertrauen des Bürgers in die
Beständigkeit der gesetzgeberischen Aussagen. Es wird insbesondere berührt bei
rückwirkender Rechtsänderung. Für Strafgesetze gilt daher gemäß Art. 103 Abs. 2
GG ein absolutes Verbot rückwirkender Regelungen. Auch im Übrigen sind
rückwirkende Gesetze nur eingeschränkt zulässig, da das Vertrauen des Bürgers
in die Rechtsordnung gegenüber nachteiliger Neubewertung betroffen sein kann.
Für die Frage der Zulässigkeit der Rückwirkung ist daher zu unterscheiden
zwischen echter und unechter Rückwirkung. Echte Rückwirkung, also eine
Rückwirkung der Rechtsfolgen, liegt dann vor, wenn der Gesetzgeber nachträglich
in Tatbestände eingreift, die in der Vergangenheit begonnen und abgeschlossen
wurden, und nunmehr an diese bereits abgeschlossenen Tatbestände andere Rechtsfolgen knüpft.
Unechte Rückwirkung, d.h. eine tatbestandliche Rückanknüpfung, ist dagegen
dann gegeben, wenn vom Gesetzgeber in Tatbestände eingegriffen wird, die in der
Vergangenheit begonnen, jedoch noch nicht abgeschlossen wurden. Letztere ist
grundsätzlich zulässig, wenn nicht im Einzelfall schutzwürdiges Vertrauen
entgegensteht (std. Rspr., vgl. BVerfGE 72, 200, 241 f; 76, 263, 345). Die
Regelungen der Gefahrhundeverordnung stellen einen Fall der tatbestandlichen
Rückanknüpfung dar und sind daher grundsätzlich zulässig. Sie knüpfen an den
Tatbestand der Hundehaltung an, die zwar vor dem Inkrafttreten der
Gefahrhundeverordnung begonnen hat, jedoch auch nach Inkrafttreten der Regelung
noch andauert und damit noch nicht abgeschlossen ist. Ein Fall, in dem die Rückanknüpfung
ausnahmsweise unzulässig ist, liegt hier nicht vor, da dies voraussetzt, dass
bei einer Abwägung im Einzelfall das Vertrauen des Einzelnen auf den
Fortbestand einer bestimmten Regelung gegenüber dem Wohl der Allgemeinheit
überwiegt (BVerfGE 72, 200, 242). Ob ein schutzwürdiges Vertrauen anlässlich
der andauernden Diskussion über die Neuregelung des Gefahrenabwehrrechts für
Hundehalter bestanden hat, kann hier dahinstehen. Denn jedenfalls steht dem
Vertrauen der Hundehalter auf den Fortbestand der Hundeverordnung in der alten
Fassung das Bedürfnis der Allgemeinheit gegenüber, vor den Gefahren, die von
gefährlichen Hunden ausgehen, künftig geschützt zu werden. Dieses Bedürfnis,
das zugleich im Mittelpunkt staatlicher Schutzpflichten steht, wiegt gegenüber
dem Vertrauen der Hundehalter auf weitere uneingeschränkte Ausübung ihrer
allgemeinen Handlungsfreiheit schwerer. VI. Weiterhin
verstoßen die Bestimmungen der §§ 4 und 5 Gefahrhundeverordnung nicht gegen
Art. 14 Abs. 1 GG, welcher alle privatrechtlichen vermögenswerten Rechte und
vermögenswerten subjektiv-öffentlichen Rechte in ihrem Bestand und ihrer
Nutzung schützt (std. Rspr., vgl. BVerfGE 58, 300, 336), nicht dagegen das
Vermögen an sich, bloße Aussichten, Erwartungen, Gewinnchancen und
Zukunftshoffnungen (BVerfGE 28, 119, 142; 63, 193, 222; 74, 129, 148). Die
Nutzung des Eigentums unterfällt dabei dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG
nur dann, wenn die die Nutzung konstituierende menschliche Handlung ihrer
sozialen Funktion nach nicht in die Schutzbereiche anderer Grundrechte fällt
(Pieroth/Schlink, Grundrechte, Staatsrecht 11, 15. Auflage 1999, Rn. 915).
Soweit § 4 Gefahrhundeverordnung einen Maulkorb- und Leinenzwang anordnet, wird zwar die Nutzung des Eigentums an
Hunden geregelt. Allerdings wird dem Halter die Hundehaltung nicht gänzlich untersagt,
sondern es werden lediglich die Modalitäten der Nutzung des Eigentums bestimmt.
Durch die Regelung des § 4 Gefahrhundeverordnung wird daher die
Eigentumsfreiheit aus Art. 14 Abs. 1 GG schon vom Ansatz her nicht betroffen
(vgl. auch Caspar, DVBl. 2000, 1580, 1588). Demgegenüber stellt die
Untersagung der Haltung sowie die Einziehung und Tötung eines Hundes eine
Maßnahme dar, die vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG erfasst ist; denn dem
Halter wird die Sachherrschaft über den Hund entzogen und damit die
Verfügungsbefugnis über sein Eigentum vollständig genommen. Damit stellt die
Regelung des § 5 Gefahrhundeverordnung einen Eingriff in die grundrechtlich
gewährleistete Freiheit des Eigentums dar, der auch zweckgerichtet und
unmittelbar darauf abzielt, die Zugriffsmöglichkeit auf den Hund einzuschränken
bzw. im Falle der Tötung den Bestand des Eigentums vollständig zu vernichten.
Dabei handelt es sich jedoch entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht um
eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG, denn diese setzt neben der
vollständigen oder teilweisen Entziehung konkreter subjektiver
Rechtspositionen durch Rechtsakt voraus, dass dieses zur Erfüllung bestimmter
öffentlicher Aufgaben, insbesondere der Güterbeschaffung für die Allgemeinheit,
erfolgt (BVerfGE 70, 191, 199; 72, 66, 76). Wie die Antragsteller vortragen,
wird dem Hundehalter im Falle der Untersagung der Haltung oder der Anordnung
der Einziehung oder Tötung des Hundes zwar eine konkrete subjektive
Eigentumsposition vollständig entzogen, jedoch geschieht dies ausschließlich
zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit. Weder die Untersagung
der Haltung noch die Einziehung und Tötung des Hundes werden durchgeführt, um
Güter zu Gunsten der Allgemeinheit zu beschaffen. Vielmehr stellt die Regelung
des § 5 Gefahrhundeverordnung eine Inhalts- und Schrankenbestimmung dar, die
immer dann vorliegt, wenn Rechte und Pflichten durch den Gesetzgeber
hinsichtlich des Eigentums in genereller und abstrakter Weise festgelegt
werden. Inhalts- und Schrankenbestimmungen sind auf Normierung objektiv-rechtlicher
Vorschriften gerichtet, die den Inhalt des Eigentumsrechts vom Inkrafttreten
des Gesetzes an für die Zukunft in allgemeiner Form bestimmen (BVerfGE 5 8, 3
00, 3 3 0; 72, 66, 76; 79, 174, 19 1); denn dem Eigentümer kann eine Sache,
von der Gefahren für die Allgemeinheit ausgehen, entschädigungslos entzogen
werden. Ihm obliegt gemäß Art. 14 Abs. 2 GG eine Duldungspflicht gegenüber
staatlichen Eingriffen hinsichtlich der von seiner Sache ausgehenden Gefahren.
Es liegt ausschließlich in seinem Risikobereich, dass von der Haltung seines
Hundes Gefahren für die Allgemeinheit ausgehen
und daher einen staatlichen Eingriff erforderlich machen. Daher hat der Halter
bei Vorliegen der entsprechenden tatbestandlichen Voraussetzungen selbst die
Tötung seines Hundes hinzunehmen (BVerfGE 20, 351, 361; Lege, NJW 1993, 2565;
Jarass, NJW 2000, 2841, 2845). Eine Entschädigung nach den Bestimmungen des
allgemeinen Polizeirechts gemäß §§ 221 ff. LVwG scheidet schon deshalb aus,
weil der Hundehalter nicht als Notstandspflichtiger in Anspruch genommen wird.
Aus diesen Gründen hat die Gefahrhundeverordnung entgegen der Auffassung der
Antragsteller auch keine Entschädigungsregelung vorzusehen. Daneben sind auch
spezialgesetzliche Vorschriften, die eine Entschädigung nach
Billigkeitskriterien vorsehen - wie etwa § 66 Tierschutzgesetz - hier nicht
einschlägig (s. auch Caspar, DVBI. 2000, 1580, 1587). Zwar
sind Einschränkungen der Eigentumsfreiheit, wie sie § 5 Gefahrhundeverordnung
normiert, nur dann zulässig, wenn sie dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit
genügen. Dies steht für den Senat hier aber außer Frage. Zweck der Regelung des
§ 5 Satz 1 Gefahrhundeverordnung ist es, Leben oder Gesundheit von Menschen
oder Tieren vor Gefahren zu schützen. Diesen Zweck fördert sowohl die
Untersagung der Haltung als auch die Einziehung und die Tötung der Tiere, da in
allein drei Fällen die Gefahr beseitigt wird. Damit stellt sich die Regelung
zumindest als geeignet im Hinblick auf die Gefahrenabwehr dar. Die Erforderlichkeit
dieser Regelung steht für den Senat ebenfalls außer Frage, da kein milderes,
gleich geeignetes Mittel ersichtlich ist. Insbesondere stellt die Normierung
der Anordnung einer Schulung oder Sachkundeprüfung kein gleich geeignetes
Mittel dar. Die Regelung ist schließlich jedenfalls insoweit angemessen, als
sie auf den Schutz von Leben und Gesundheit von Menschen abstellt. Leben und
Gesundheit vom Menschen stellen als Individualrechtsgut ein hochrangiges Gut
der öffentlichen Sicherheit dar und ihr Schutz ist oberste Pflicht des Staates,
so dass die Gründe, die den Eingriff in die Eigentumsfreiheit der Hundehalter
rechtfertigen, schwerer wiegen als der Schutz der Freiheit des Eigentums. Dies
gilt in gleicher Weise auch für die Abwehr von Gefahren von Tieren. Erfolgt die
Tötungsanordnung, um Gefahren von Leben oder Gesundheit von einem anderen Tier
abzuwehren, geschieht dies zum Schutz des Eigentums des Halters des
gefährdeten Tieres. Zwar stehen sich
in diesem Fall die gleichen Rechtsgüter gegenüber. Dennoch wiegen die Gründe,
die den Eingriff rechtfertigen, schwerer, da der Halter des gefährlichen Hundes
im Verhältnis zu dem Halter des anderen Tieres in der Lage ist, durch sein
Verhalten den Eingriff in dessen Eigentum abzuwehren; denn er schafft erst den
Tatbestand, der die Gefahrenabwehr erforderlich macht. Demgegenüber ist der
Halter des gefährdeten Tieres der Gefährdungssituation unfreiwillig
ausgeliefert. Eine
Unverhältnismäßigkeit der Regelung ergibt sich auch nicht aus der Bestimmung
des § 5 Satz 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung. Denn aus der dargestellten
Nichtigkeit von § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung folgt, dass gefährliche Hunde
im Sinne der Nr. 1 lediglich (noch) individuell gefährliche Hunde im Sinne des
§ 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung sind. Das bedeutet, dass § 5 Satz 2 Nr. 1
Gefahrhundeverordnung nur dann tatbestandlich gegeben ist, wenn die
individuelle Gefährlichkeit des betreffenden Hundes festgestellt wurde und dieser
von einer zum Halten oder Führen ungeeigneten Person gehalten wird.. Damit
trägt der Einwand
der Antragsteller nicht mehr, § 5 Gefahrhundeverordnung verstoße gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz,
da allein die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Rasse neben der Ungeeignetheit
des Hundehalters Voraussetzung für eine Anordnung nach § 5 Satz 1 Gefahrhundeverordnung
sei. Aber
auch der weitere Einwand der Antragsteller vermag nicht zu überzeugen, die
durch die Eingangsformulierung des 2. Satzes in § 5 Gefahrhundeverordnung
("eine derartige Gefahr ist insbesondere anzunehmen, wenn ...")
normierte Regelung sei unverhältnismäßig, weil sie der Behörde auch für weniger
schwere Gefährdungen im Regelfall als Rechtsfolge die Anordnung der Tötung
erlaube. Die Regelung des Satzes 2 bezieht sich nicht auf die Rechtsfolge des §
5 Gefahrhundeverordnung, sondern normiert lediglich Regelfälle für das
Vorliegen einer Gefahr im Sinne des Satzes 1. Damit ist die anwendende
Behörde, nachdem sie das Vorliegen eines Regelfalles festgestellt hat,
weiterhin verpflichtet, gemäß § 73 LVwG nach pflichtgemäßem Ermessen zu
entscheiden. Dabei darf die Tötung als ultima ratio jeweils nur dann erfolgen,
wenn sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerecht wird. Der Eingriff in
Art. 14 Abs. 1 GG ist daher für das Gemeinwohl erforderlich. § 5 Satz 1 und
Satz 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung sind verhältnismäßig. Gegen die Bestimmung
der Nm. 2 und 3 des § 5 Satz 2 Gefahrhundeverordnung sind aus den gleichen
Gründen keine verfassungsrechtlichen Bedenken zu erheben. VII. Ein
Verstoß von § 3 Abs. 4 Gefahrhundeverordnung gegen die Berufsfreiheit aus Art.
12 Abs. 1 GG liegt nicht vor. Die Vorschrift betrifft nicht die Zucht an sich,
sondern lediglich die Auswahl von Zuchtkriterien zur Erzeugung von gefährlichen
Hunden im Sinne von § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung unter Einschränkung des
oben Dargelegten. Sie regelt daher lediglich die Berufsmodalitäten, nicht das
"Ob" der Berufswahl, und stellt damit eine Berufsausübungsregelung
dar (zur Abgrenzung vgl. BVerfGE 86, 28, 38). Damit liegt zwar ein Eingriff in
die Berufsausübungsfreiheit vor, dieser ist jedoch durch den legitimen Zweck
der Gefahrenabwehr zu rechtfertigen und schränkt daher die Berufsfreiheit in
rechtlich zulässiger Weise ein. § 4
Gefahrhundeverordnung betrifft die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG von
vornherein nicht, da die Haltungsvoraussetzungen für gefährliche Hunde keine
berufsspezifischen Einschränkungen
darstellen. VIII. Die
Nichtigkeit der Gefahrhundeverordnung ergibt sich schließlich auch nicht aus
einem Verstoß gegen die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine
Handlungsfreiheit durch § 4 Abs. 1 und 4 Gefahrhundeverordnung. Dies folgt zum
einen daraus, dass Leinen- und Maulkorbzwang wegen der Nichtigkeit von § 3
Abs. 1 Gefahrhundeverordnung nur noch für individuell gefährliche Hunde nach §
3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung zur Anwendung gelangen. Zum anderen ist ein
Verstoß auch deshalb nicht festzustellen, weil die allgemeine Handlungsfreiheit
in zulässiger Weise eingeschränkt wird. Wie die Antragsteller vortragen, wird
durch den Leinen- und Maulkorbzwang die allgemeine Handlungsfreiheit zwar
beschränkt, denn mannigfache vom Hundehalter gewünschte Verhaltensweisen - wie
sportliche Betätigung und Bewegung - werden dadurch unterbunden. Dieser
Eingriff ist aber gerechtfertigt, denn er erfüllt die Anforderungen der
Verhältnismäßigkeit. Zum einen bezweckt der Antragsgegner mit der Regelung des
Leinen- und Maulkorbzwangs den Schutz der Allgemeinheit vor Gefahren, die von
individuell gefährlichen Hunden für Leben und Gesundheit ausgehen. Dieser Zweck
wird durch den Leinen- und Maulkorbzwang auch gefördert, denn durch den
Leinenzwang außerhalb befriedeten Besitztums wird ein unkontrolliertes
Entfernen des Hundes von seinem Halter verhindert und damit auch die Gefahr von
Zwischenfällen verringert. Gleichartige Erwägungen gelten auch für den
Maulkorbzwang, da selbst ein angeleinter Hund, der sich als bissig erwiesen
hat, Schaden zufügen kann, wenn sich ihm Menschen oder Tiere nähern. Dies gilt
auch in Kenntnis des Umstandes, dass über lange Sicht der Leinen- und
Maulkorbzwang das Verhalten des Hundes negativ beeinflussen und
schlimmstenfalls zu Verhaltensstörungen führen kann, die wiederum eine Erhöhung
der Gefahr nach sich ziehen (vgl. dazu Bohnet, Stellungnahme zum Maulkorb- und
Leinenzwang nach Nds. Gef`FVO vom 25.09.2000, S. 2 ff.; Feddersen/Petersen,
Stellungnahme zum Entwurf der Polizeiverordnung des Ministeriums Ländlicher
Raum über das Halten gefährlicher Hunde in Baden-Württemberg vom 04.04.199 1,
S. 4). Denn bei den von § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung erfassten Tieren sind
bereits Verhaltensauffälligkeiten festgestellt worden, so dass von einer
Verhaltensstörung ausgegangen werden muss, deren Auswirkung auf Leben und
Gesundheit von Menschen und Tieren durch den Leinen- und Maulkorbzwang wirksam
begegnet wird. Mildere Maßnahmen, beispielsweise
die Beschränkung des Leinen- und Maulkorbzwangs auf häufig frequentierte
Gebiete entsprechend der Aufzählung in § 4 Abs. 3 Gefahrhundeverordnung, würden
die über die allgemeine Tiergefahr, die durch § 4 Abs. 3 Gefahrhundeverordnung
abgewehrt wird, hinausgehende
Gefährdung durch einen gefährlichen Hund im Sinne des § 3 Abs. 2
Gefahrhundeverordnung nicht in vergleichbar effektiver Weise erfassen und damit
keinen vergleichbaren Schutz der öffentlichen Sicherheit gewährleisten. Der
Maulkorb- und Leinenzwang ist auch angemessen, denn bis auf besondere
Sportarten ist das Recht des Hundehalters, sein Tier spazieren zu führen, nicht
vollständig unterbunden, sondern wird lediglich in einer bestimmten Art und
Weise der Ausführung vorgeschrieben. Dem steht das Rechtsgut des Lebens und der
Gesundheit der Allgemeinheit aus Art. 2 Abs. 2 GG gegenüber, zu dessen Schutz
der Staat vorrangig verpflichtet ist. Da zumindest im Bereich des befriedeten
Besitztums und in den als Hundeauslaufgebieten gekennzeichneten Bereichen -
dort allerdings nur unter der Voraussetzung eines mit Maulkorb ausgestatteten
Hundes - keine Anleinpflicht und im befriedeten Besitztum auch keine
Maulkorbpflicht besteht, wiegen die Gründe, die den Eingriff in die allgemeine
Handlungsfreiheit der Hundehalter rechtfertigen, schwerer. Der
Einwand der Antragsteller zu 8) bis 11), § 3 Abs. 5 Gefahrhundeverordnung
verstoße gegen das informationelle Selbstbestimmungsrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG
und sei auch aus diesem Grund nichtig, vermag nicht zu überzeugen. Schon die
Antragsteller selbst haben insoweit vorgetragen, die Regelung könne allenfalls
verhältnismäßig sein, wenn der Hund individuell gefährlich sei. Infolge der
Nichtigkeit von § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung ist im vorstehenden Sinne
sichergestellt, dass lediglich das Besitztum von Haltern individuell gefährlicher
Hunde nach Maßgabe des § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung der Beschilderung
unterliegt. In diesem Rahmen erscheint die fragliche Bestimmung offenkundig als
sachgerecht und verhältnismäßig. IX. Der
Leinen- und Maulkorbzwang nach § 4 Abs. 1 und 4 Gefahrhundeverordnung ist auch nicht etwa deshalb nichtig, weil er
gegen § 2 Tierschutzgesetz verstößt. Zwar haben die Antragsteller überzeugend
dargelegt, dass der ständige Leinen- und Maulkorbzwang die Möglichkeit des
Tieres zur artgemäßer Bewegung einschränkt (vgl. dazu auch Bohnet, Stellungnahme
zum Maulkorb- und Leinenzwang nach Nds. GefTVO vom 25.09.2000, S. 2 ff.; Feddersen/Petersen,
Stellungnahme zum Entwurf der Polizeiverordnung des Ministeriums Ländlicher
Raum über das Halten gefährlicher Hunde in Baden-Württemberg vom 04.04.1991, S.
4; Briese, Stellungnahme zum Entwurf einer VO über das Halten von gefährlichen
Hunden in Hannover, S. 3 ff.). Sie haben ferner darauf hingewiesen, dass diese
Einschränkung den Hunden Leiden, wenn nicht sogar Schäden, zufüge. Gemäß § 1
Satz 2 Tierschutzgesetz könnten Verstöße gegen § 2 Tierschutzgesetz nur
gerechtfertigt werden, wenn ein vernünftiger Grund für die Beeinträchtigung
vorliege (Lorz, Kommentar zum Tierschutzgesetz, 4. Aufl. 1992, § 1 Rdnr. 40;
Caspar, NuR 1997, 577 ff.). Dabei sei diese Regelung Ausdruck des
Verhältnismäßigkeitsprinzips, sodass eine Rechtfertigung nur angenommen werden
könne, wenn die Bestimmungen in § 4 Abs. 1 und 4 geeignet, erforderlich und
angemessen seien (vgl. auch BVerfGE 36, 56, 57; 48, 389). Eben dies ist indes
nach Überzeugung des Senats der Fall, ein vernünftiger Grund liegt hier in
Gestalt der Gefahrenabwehr gegenüber individuell gefährlichen Hunden vor.
Dabei ist der Leinen- und Maulkorbzwang auch verhältnismäßig, weil die
Gefahrenabwehr auf mildere, gleich geeignete Weise nicht erfolgen kann. Zudem
ist es, wie auch der Antragsgegner vorgetragen hat, nicht Aufgabe des Staates,
eine tier- und artgerechte Haltung zu ermöglichen, wenn darunter hochwertige
Rechtsgüter wie solche aus Art. 2 Abs. 2 GG leiden (so bereits für den
Maulkorbzwang OVG Münster in NJW 1980, 965; Bay. Verfassungsgerichtshof,
Beschluss vom 27.10.1995 - 21 CS 95.858). Dies gilt in gleicher Weise für die
von den Antragstellern gerügte Verletzung von § 4 Abs. 1 Tierschutzgesetz.
Denn wie bereits dargelegt, setzt § 5 Gefahrhundeverordnung nur das Vorliegen
einer Gefahr für Leben und Gesundheit von Menschen oder Tieren voraus. Zudem
werden auch hier nur (noch) individuell gefährliche Hunde erfasst. X. Soweit
die Antragsteller zu 1) bis 7) und 12) im Rahmen des von ihnen verfolgten
Antragsbegehrens insbesondere weiter die Einzelbestimmungen der §§ 3 Abs. 3
Satz 2 und 3, 4 Abs. 1 Satz 1, 4 Abs. 4 und 7 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung
inhaltlich beanstanden, hat ihr Normenkontrollantrag nur in geringem Umfang -
in Bezug auf die Regelungen des § 4 Abs. 1 Satz 1 und des § 4 Abs. 4
Gefahrhundeverordnung - in der Sache Erfolg. Die
Ausgestaltung des § 3 Abs. 3 Satz 2 als sog. "Kann"-Bestimmung
unterliegt keiner rechtlichen Beanstandung, weil die Ermessensentscheidung
über die Vorführung des Hundes zur Prüfung seiner individuellen Gefährlichkeit
nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung
-nur um diese kann es sich nach der Feststellung der Nichtigkeit von § 3
Abs. 1 Gefahrhundeverordnung und
des Begriffs der rassespezifischen Merkmale im Sinne von § 3 Abs. 2 Nr. 1
Gefahrhundeverordnung noch handeln - einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt
werden kann und ein insoweit festgestellter Ermessensfehlgebrauch in der
Risikosphäre der Behörde liegt und ihr angelastet werden könnte. Aus dem nämlichen
Grund - der ausschließlichen Regelungsbetroffenheit individuell als gefährlich
erkannter Hunde im Sinne von § 3 Abs. 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung - bestehen aus
der Sicht des Senats auch keine sachlichen Bedenken gegen eine Verpflichtung
der Hundehalter zur Tätowierung gefährlicher Hunde mit dem Großbuchstaben
"G". Die
Bestimmung des § 4 Abs. 1 Satz 1 Gefahrhundeverordnung wird von den
Antragstellern zu 1) bis 7) und 12) zu Recht beanstandet, weil sie in Ansehung
der Tatsache, dass auch auf fremdem befriedeten Besitztum generell die
Verpflichtung aus § 3 Abs. 5 Gefahrhundeverordnung greift und die Beschränkung
des § 4 Abs. 1 Satz 1 auf das befriedete Besitztum "der Hundehalterin und
des Hundehalters" aus diesem Grunde zum Zwecke der Gefahrenabwehr
erkennbar nicht erforderlich ist, gegen das Übermaßverbot verstößt. Die
Bedenken der Antragsteller gegen die Rechtmäßigkeit der Bestimmung des § 4 Abs.
4 Gefahrhundeverordnung teilt der Senat, soweit diese Regelung durch die
Bezugnahme in Satz 1 auf "gefährliche Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1
bis 3" bzw. in Satz 2 auf "gefährliche Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1
Nr. 4 bis 11 " allein an die jeweilige Rassezugehörigkeit und damit an
ein nach Maßgabe der Ausführungen des Senats in Abschnitt 1. 2 ungeeignetes
Tatbestandsmerkmal anknüpft. Er folgt ihnen dagegen nicht, soweit die Regelung
des § 4 Abs. 4 individuell als gefährlich erkannte Hunde i.S.d. § 3 Abs. 2
Gefahrhundeverordnung erfasst, weil die in § 4 Satz 1 Gefahrhundeverordnung
niedergelegte Pflicht zum Tragen eines Maulkorbs für alle individuell
gefährlichen Hunde im Sinne des Abs. 2 des § 3 der Gefahrhundeverordnung in
den dort im Einzelnen aufgeführten Aufenthaltsbereichen von der Sache her
ersichtlich geboten ist. Die
Bestimmung des § 7 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung unterliegt schließlich deshalb
keiner rechtlichen Beanstandung, weil dem Senat keinerlei Anhaltspunkte dafür
vorliegen, dass der dort vorgesehene Einsatz unter anderem des VDH als sog.
"Verwaltungshelfer" im Rahmen der Prüfung der Sachkunde deshalb
rechtlich bedenklich sein könnte, weil es diesem Verband an genügender
Sachkunde fehlt. Tatsachen, die eine solche Wertung tragen könnten, haben die
Antragsteller nicht aufgezeigt. Sie sind für den Senat auch nicht in anderer
Weise ersichtlich. XI. Nach
alledem war im Ergebnis eine Teilnichtigkeit der Gefahrhundeverordnung
festzustellen, da eine objektive Betrachtung ergibt, dass die nicht
beanstandeten, mit der Rechtsordnung zu vereinbarenden Regelungen einen
selbständigen, über Sinn und Rechtfertigung verfügenden Regelungskern und -gehalt
aufweisen und mit Blick auf die Bestimmungen des § 3 Abs. 2
Gefahrhundeverordnung insbesondere weiterhin Tatbestände vorliegen, an die die
Vorschriften über gefährliche Hunde anknüpfen können. Damit bleibt auch der
Sinn aller übrigen Regelungen der Verordnung in einer Weise bestehen, die
gegenüber dem ursprünglichen Regelungsumfang zwar eingeschränkt ist, aber
dennoch den Zweck der Gefahrenabwehr von gefährlichen Hunden angemessen und
zweckgerecht zu verfolgen in der Lage ist. Die
Kostenentscheidung beruht bezüglich der Kostenpflicht der Antragsteller zu 1),
2), 4) bis 7) und 12) auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO, hinsichtlich der übrigen
Verfahrensbeteiligten auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der
Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt
sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die
Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwG0
nicht vorliegen. Rechtsmittelbelehrung Die Nichtzulassung der Revision kann innerhalb eines Monats nach
Zustellung dieses Urteils beim Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgericht, Brockdorff-Rantzau-Straße
13, 24837
Schleswig, durch
Beschwerde schriftlich angefochten werden. Die Beschwerde muß das angefochtene
Urteil bezeichnen. Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach der
Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem Schleswig-Holsteinischen
Oberverwaltungsgericht einzureichen. In der Begründung der Beschwerde muß die
grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das
Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden. Im
Beschwerdeverfahren muß sich der Beschwerdeführer durch einen Rechtsanwalt
oder Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule als Bevollmächtigten vertreten
lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich
auch durch Beamte oder Angestellte mit der Befähigung zum Richteramt oder Diplomjuristen
im höheren Dienst vertreten lassen. Nissen Gaßmann Voswinkel
Spendenkonto:Postbank Hannover * Konto-Nr.:660 540 308 * BLZ.: 250 100 30
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